II SA/Rz 1161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego -skargę oddala- II SA/Rz 1161/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] października 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z [...] maja 2012 r. nr [...], i nakazano skarżącemu rozbiórkę części budynku inwentarskiego rozbudowanej z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powołaną decyzją z [...] maja 2012 r. PINB nakazał R. S. doprowadzenie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. 808 w D. do stanu poprzedniego - sprzed jego rozbudowy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 83 ust 1, art. 51 ust. 5 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm., dalej zwana: "uPb") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."). Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika, że 27 lutego 2003 r. przeprowadzono na stanowiącej współwłasność E. L., R. S., A. S. i R. S. działce nr 808 w D. oględziny. Na ich podstawie stwierdzono, że na działce prowadzona jest przez R. S. rozbudowa budynku inwentarskiego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę - decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Od strony północnej budynek został skrócony o 0,9 m, a od zachodniej powiększony o część o wymiarach 10,10 x 2,30 m jako powiększenie powierzchni pomieszczenia chlewni. Zmiany te zostały naniesione do projektu budowlanego i podpisane przez projektanta 4 listopada 1995 r., przy czym inwestor nie uzyskał na nie pozwolenia właściwego organu. Zmiany wymiarów zewnętrznych budynków zostały także wpisane do dziennika budowy nr [..], wydanego inwestorowi 30 grudnia 1994 r. Inwestor nie zgłosił również zakończenia budowy. Budynek w czasie oględzin był użytkowany. Na podstawie powyższych ustaleń postanowieniem z [...] maja 2003 r. PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją z [...] czerwca 2003 r. nakazał R. S. przedłożenie określonych dokumentów, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Wskutek odwołania strony decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Jednak wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie z 13 kwietnia 2005 r. SA/Rz 1477/03, wymienione decyzje zostały uchylone. W dalszym toku postępowania inwestor nie przedłożył dowodu, z którego wynikałoby że wprowadzone w 1995 r. zmiany do projektu budowlanego zostały zaakceptowane przez właściwy organ budowlany. Wobec jednak istnienia możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem decyzją z [...] listopada 2005 r. PINB nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W postępowaniu odwoławczym decyzja ta została przez WINB uchylona decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], którą równocześnie nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia PINB w terminie do 30 listopada 2006 r. projektu budowlanego zamiennego. Z obowiązku tego R. S. się nie wywiązał, zaś decyzję z [...] kwietnia 2006 r. zaskarżył do WSA w Rzeszowie. Sąd ten wyrokiem z 8 grudnia 2006 r. II SA/Rz 621/06, skargę oddalił, a wyrok powyższy stał się prawomocny. Toczyło się następnie postępowanie, w którym R. S. usiłował uzyskać zmianę decyzji WINB z [...] kwietnia 2006 r., ale zakończyło się ono bez merytorycznej decyzji. Wobec tego PINB decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę części rozbudowywanego budynku inwentarskiego, jednak decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] lipca 2009 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Inwestor w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 3 uPb w postaci przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dlatego stosownie do art. 51 ust. 5 uPb PINB decyzją z [...] maja 2012 r. nakazano R. S. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu jaki istniał przed rozbudową. Nie orzeczono natomiast nakazu rozbiórki, aby inwestor mógł nadal użytkować obiekt w zakresie sprzed jego rozbudowy. PINB zwrócił również uwagę, że stosownie do dyspozycji art. 36a ust. 2 uPb Starosta [...] decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku inwentarskiego na działce nr ewid. 808. Została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], skargę na tę ostatnią decyzję oddalił WSA w Rzeszowie wyrokiem z 13 maja 2011 r. II SA/Rz 1034/10. Odwołanie od decyzji PINB z [...] maja 2012 r. wniósł R. S., wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozparzenie sprawy. Podniósł, że rozbiórka części budynku jest niemożliwa, ponieważ wymagałaby wykonania fundamentu i ściany nośnej, która podtrzymałaby strop. Brak tej ściany groziłby z kolei katastrofą budowlaną. Odwołujący się wyraził ocenę, że nie dokonywał rozbudowy budynku inwentarskiego, a od początku realizował go w kształcie i wielkości istniejącej obecnie. Na zmiany uzyskać miał akceptację Kierownika Urzędu Rejonowego [...], co zostało wpisane do protokołu, który znajdować miał się w aktach o nr [...] oraz [...]. Dokument ten miał zostać jednak zniszczony, co potwierdzać ma pismo z 1 lutego 2006 r. nr [...]. Ponadto do 10 lipca 2003 r. nie obowiązywały przepisy o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego, a przepisy uPb nie regulowały sposobu akceptacji planowanych zmian. Kierownik Urzędu Rejonowego [...] zgłoszone zmiany miał uznać za nieistotne i polecić naniesienie poprawek w projekcie. R. S. w fakcie nakazania mu w 2000 r. budowy zbiornika na gnojowicę i obornik upatruje akceptacji dla rozbudowywanego budynku inwentarskiego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania WINB decyzją z [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 5 i art. 52 uPb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał R. S. rozbiórkę części budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. 808 w D. o wymiarach 2,30 x 10,10 m wykonanej po wschodniej stronie budynku, wysuniętej jako powiększenie pomieszczenia chlewni w kierunku działki nr ewid. 810, jako rozbudowanej z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1994 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja tego organu z [...] kwietnia 2006 r. nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2012 r. II SA/Rz 621/06, oddalił skargę R. S. Przesądzono wówczas o trybie i kierunku postępowania. Pomimo tego inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, a w dalszym ciągu kwestionuje zakwalifikowanie przez organu nadzoru budowlanego dokonanych przez niego zmian i przyjętego trybu postępowania. WINB stwierdził następnie, że po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, od inwestora zależy, czy i w jakim kierunku prowadzone będzie dalsze postępowanie. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 4 uPb po upływie terminu wyznaczonego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. R. S. miał możliwość doprowadzenia dokonanych odstępstw do stanu zgodnego z prawem o zalegalizowania budynku inwentarskiego realizowanego w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak pomimo upływu terminu przewidzianego w decyzji organu nadzoru budowlanego nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Wobec tego niezbędne było wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 uPb. W myśl powołanego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Do rozważenia pozostała jednak ocena, która z decyzji powinna zostać wydana w przedmiotowej sprawie. Obowiązek nałożony przez PINB sprowadzałby się w ocenie organu odwoławczego do konieczności rozbiórki całej rozbudowanej części inwentarskiej i powrotu do budynku składowego, zatem stanowiłby powrót aż do stanu sprzed uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarskiego. Dlatego niezbędne było zreformowanie zaskarżonej decyzji o nakazanie rozbiórki części budynku inwentarskiego owym. 2,30 x 10,10 m wykonanej po wschodniej stronie budynku, wysuniętej jako powiększenie pomieszczenia chlewni w kierunku granicy z działką nr 810. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się R. S., który wniósł do WSA w Rzeszowie skargę. Skarżący uważa, że orzekające w sprawie organy nie umożliwiły mu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Na rzeczoną inwestycję posiada pozwolenie na budowę, a gdyby w aktach znajdował się protokół sporządzony na okoliczność zatwierdzenia nieistotnego odstępstwa od projektu, to budowa byłaby legalna. Dopiero po zniszczeniu akt, w których wymieniony dokument się znajdował, zostało wszczęte niniejsze postępowanie, w którym postawiono mu warunki nie do spełnienia. Nie mógł bowiem wykonać inwentaryzacji geodezyjnej, ponieważ w Starostwie Powiatowym [...] miało dojść do zmiany przebiegu granicy jego działki, przez co zbliżono ją do budynku inwentarskiego. Nie mógł również uzyskać zgody wszystkich stron postępowania na projekt zamienny, ponieważ odmówił jej J. B. Ponadto, w ocenie skarżącego, niezasadnie uznano za stronę W. K. Dodatkowo, możliwość sporządzenia projektu zamiennego nie powinna zależeć od decyzji tych osób, lecz pozostawać w gestii organów. Nałożone obowiązki mogą w przekonaniu skarżącego spowodować katastrofę budowlaną. Nie może on dokonać orzeczonej rozbiórki, ponieważ groziłoby to zawaleniem się budynku. Musiałby też dobudować ścianę podtrzymującą strop, a przecież wstrzymano mu prowadzenie robót budowlanych. Ponadto, wstrzymanie nastąpiło na takim etapie budowy, który obecnie zagraża życiu i zdrowiu jego rodziny i innych osób. Zwrócił również uwagę, że stary budynek inwentarski zawalił się częściowo w 2003 r., dlatego musiał przeprowadzić zwierzęta do nowego, objętego niniejszym postępowaniem, niemniej PINB nakazał mu wyremontować stary budynek, a rozebrać nowy. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego aktu i zbadania przez Sąd całego postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone. Postanowieniem z 25 stycznia 2013 r. zwolniono skarżącego od kosztów sądowych. Skarżący podczas rozprawy podtrzymał zarzuty skargi, wywodził ponadto, że w międzyczasie nastąpiły zmiany geodezyjne granic, która mają mieć wpływ na możliwość sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Część z tych zmian skarżący uznaje za nielegalne. R. S. oświadczył, że "od początku": realizował budynek w takim kształcie, jaki wynika z przedstawionego projektu budowlanego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest zasadna, albowiem Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w sprawie zapadły dwa, prawomocne obecnie wyroki WSA w Rzeszowie, a ocena prawna wyrażona w tych wyrokach wiąże obecnie orzekający Sąd. Oceną tą były także związane orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. W szczególności wyrokiem z 8 grudnia 2006 r. II SA/Rz 621/06 oddalono skargę R. S. na decyzję WINB w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Bezspornie przeto na skarżącym spoczywał obowiązek sporządzenia takiego projektu w terminie do 30 listopada 2006 r. Skarżący projektu zamiennego nie sporządził i nie przedłożył, zatem zastosowanie w sprawie miał przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb, wedle którego po upływie terminu organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. WINB rozpoznając odwołanie R. S. zreformował rozstrzygnięcie organu I instancji. Motywy wydania takiej decyzji, przekonywująco organ odwoławczy uzasadnił. Trafnie WINB wywodzi w zaskarżonej decyzji, że nieprzedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe, nie daje podstaw organowi do potwierdzenia zgodności tych robót z prawem, w tym możliwości oceny, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Byłoby to o tyle konieczne, że jak wynikać ma z dziennika budowy, kierownik budowy zrezygnował na pewien czas z tej funkcji, gdy inwestor zmienił wymiary wznoszonego budynku (por. uzasadnienie wyroku SA/Rz 1477/03). Orzeczona rozbiórka części obiektu budowlanego wykonanej samowolnie jest konsekwencją tylko opieszałości skarżącego, który kwestionował samą zasadność obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego ocenianie przyczyn, dla których skarżący, jak to wywodził podczas rozprawy, nie mógłby tego projektu przedstawić z uwagi na zmiany granic działek, których prawidłowość także kwestionuje. Skarżący, jak to wynika z treści samej skargi oraz wystąpienia przed Sądem, nie może pogodzić się z oceną organów nadzoru budowlanego, a także WSA w Rzeszowie, jakoby miał bez aprobaty właściwych organów, dokonać samowolnej rozbudowy budynku o chlewnię. Rzecz jednak w tym, że taka ocena została w sprawie zaaprobowana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Nie stanowi o sprzeczności z prawem decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu, gdy do jej wykonania potrzebne będzie przeprowadzenie stosownych robót budowlanych, zabezpieczających konstrukcję budynku przed zawaleniem. Skarżący błędnie wywodzi, jakoby na wykonanie projektu budowlanego zamiennego wpływ miały mieć inne strony postępowania. Jego sporządzenie było uzależnione tylko i wyłącznie od aktywności samego skarżącego. R. S. projektu zamiennego jednak nie przedstawił w wyznaczonym terminie, przeto naraził się na konsekwencje wynikające z dyspozycji art. 51 ust. 3 uPb. Skoro organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w zgodzie z przepisami prawa budowlanego i procesowego, skargę jako niezasadną, należało oddalić. Skarżący nie powinien zapominać, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów prawa, muszą mieć na uwadze także i potrzebę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd nie mógł w granicach tej sprawy badać trafność zarzutów skargi odnośnie prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego, prowadzących inne postępowania w odniesieniu do innych obiektów budowlanych, a mających być także samowolami budowlanymi. Z powyższych przyczyn na zasadzie art. 151 Ppsa orzeczono jak w sentencji.