II SA/Rz 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO oraz Kolegium) po rozpoznaniu odwołania S. N. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 17 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a.". Wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz [...] odmówił S. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. N. ustalając, że z uwagi na fakt, iż mąż wnioskodawczyni jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlega ona z tego tytułu - jako małżonka rolnika - ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy od 3.08.2011 r. do chwili obecnej. Powyższe stanowi zaś o niespełnieniu przesłanki przyznania dochodzonego świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła S. N., wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła w nim, że jej mąż jest wprawdzie właścicielem ziemi o powierzchni 4,1938 ha, jednak nie prowadzą żadnej działalności rolniczej, nie posiadają w związku z tym jakichkolwiek maszyn i narzędzi, nie hodują żadnego inwentarza. Podkreśliła, że na powyższej nieruchomości rolnej znajdują się stanowiska derkacza będącego pod ochroną gatunkową ścisłą, co powoduje, że uprawa tej ziemi nie jest możliwa ze względu na ochronę tego ptaka. Zwróciła nadto uwagę, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne czy też przez jego domownika nie jest co do zasady wyłączone przez przepis. Podniosła, że w zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej brak jest wymienienia prowadzenia działalności rolniczej. Rozszerzająca zatem interpretacja tego pojęcia powodowałaby pozbawienie prawa do przedmiotowego świadczenia przez sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, co z kolei skutkowałoby potrzebą wyzbycia się takiego, co z pewnością nie było celem uregulowania zawartego w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca się zwróciła także uwagę na zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 wymienionej ustawy, wśród którego brak jest rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu, jak też domownika takiego rolnika. Niedopuszczalna jest więc, w ocenie odwołującej się, wykładnia wskazanego przepisu wykraczająca poza jego literalne brzmienie. Stałoby to bowiem w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz z zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu powyższego odwołania SKO uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że syn wnioskodawczyni – M. N. jest osobą niepełnosprawną, bowiem legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 25.06.2013 r. (znak: [...], wydanym na czas określony do 13.09.2014 r.), w którym zaliczony został do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Opiekę nad wyżej wymienionym sprawuje jego matka tj. wnioskodawczyni S. N. Z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej [...] z 20.06.2013 r. wynika, że S. N. podlega od dnia 3.04.2011 r. z mocy ustawy do chwili obecnej ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako małżonka rolnika (zaświadczenie wydane przez KRUS PT [...] z 20.06.2013 r. znak: [...]). Akta sprawy wskazują także, iż z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodzina otrzymuje dotacje UE (rolnośrodowiskowa na obecność derkacza, w 2012 r. była to kwota 3 329 zł). SKO zwróciło uwagę, że ze względu na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podjął uchwałę (z dnia 11.12.2012 r., I OPS 5/12, Lex nr 1230181), w której uznano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzeczeniu tym wskazano, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Już sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym przypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium stwierdziło, że skoro S. N. nie spełnia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia, o które się ubiega w postaci rezygnacji z zatrudnienia, wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to koniecznym stała się odmowa uwzględnienia jej żądania. Nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia S. N. zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc jego uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię i oparcie decyzji nie na przesłankach w nich określonych. Wnosząca skargę ponowiła argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji. Dodatkowo zaznaczyła, że począwszy od 1 czerwca 2011 r. otrzymywała w związku ze sprawowaniem opieki nad synem M. N. świadczenie pielęgnacyjne (decyzja z [...].07.2011 r. oraz z dnia [...].07.2012 r.). W jej ocenie, wydanie zatem nowych decyzji w miejsce ostatecznych obowiązujących jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych i z zasadą rozpoznawania sprawy administracyjnej w zgodzie ze słusznym interesem obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do stanowiska zawartego w skarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, czego kryterium stanowi zgodność z prawem zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uchylenie objętej skargą decyzji następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przy czym z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze wskazane wyżej reguły orzekania Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji organów tak drugiej, jak i pierwszej instancji. Dotyczą one odmowy przyznania S. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. N. Wydano je na gruncie ustawy oświadczeniach rodzinnych, której art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Burmistrz [...] odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.) ustalił, że mąż wyżej wymienionej jest właścicielem gospodarstwa rolnego, zaś sama wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 3.08.2011 r. do chwili obecnej z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym chorobowym i macierzyńskim jako rolnik (małżonek). Rodzina uzyskuje dotacje z Unii Europejskiej z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym. Mając powyższe na względzie organ ten stwierdził, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania dochodzonego przez wnioskodawczynię świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powołane rozstrzygnięcie (decyzją z dnia [...] września 2013 r.) podniosło, że S. N. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym chorobowym i macierzyńskim jako rolnik (małżonek). Kolegium przyjęło, że wyżej wymieniona jest rolnikiem, bowiem posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne, jest ubezpieczona jako rolnik w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zaś rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i otrzymuje dopłaty ze środków unijnych z tytułu prowadzenia tego gospodarstwa. Następnie organ powołał się na uchwałę NSA z 11.12.2012 r., cytując część zawartego w niej uzasadnienia. W ocenie Sądu, stanowisko rozpoznających sprawę organów jest co najmniej przedwczesne, bo nie znajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W istocie przyczyną odmowy przyznania stronie żądanego przez nią świadczenia było stwierdzenie, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, co oznacza, że nie spełnia podstawowej przesłanki do uzyskania powyższego w postaci rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia, wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia rolnik, odsyła natomiast w zakresie sformułowania "gospodarstwo rolne" do ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 pkt 1 za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Natomiast przez rolnika rozumie się - w świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 ze zm.) pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. N. - mąż skarżącej figuruje na terenie gminy [...] w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych z gospodarstwem o powierzchni 4,1938 ha (zaświadczenie skarbnika gminy [...] z 5.08.2013r. nr [...]). Natomiast S. N. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach 22.09.1998 - 31.03.2008 r. oraz od 3.04.2011 r. do chwili obecnej z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik (małżonka) - zaświadczenie Kierownika Placówki Terenowej KRUS 20.06.2013 r. nr [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1) przewidują, że ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy (tj. wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu oraz emerytalno-rentowemu) podlega rolnik oraz jego domownik, przy czym przez tego ostatniego, zgodnie z art. 6 pkt 2 wskazanej ustawy rozumie się osobę bliską rolnikowi, która: ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Z kolei w świetle art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Brzmienie tego ostatniego unormowania świadczy o rozróżnianiu przez ustawodawcę pracy w gospodarstwie rolnym od pracy w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może zaś być powiązane z pracą w którymkolwiek z tych gospodarstw. Jednakże tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika. Ustalenie zatem w warunkach niniejszej sprawy, że S. N. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne jest całkowicie nieadekwatne do zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Zarówno bowiem oświadczenie S. N. z 5.08.2013 r., jak i odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia oraz skarga zdają się wskazywać, że wyżej wymieniona zajmuje się wyłącznie gospodarstwem domowym, nie zaś gospodarstwem rolnym. Przy czym w świetle twierdzeń skarżącej tym ostatnim nie zajmuje się także jej mąż, który pracuje jako strażak. Wedle powołanego oświadczenia z 5.08.2013 r., posiadaczem gospodarstwa rolnego jest mąż skarżącej, znajduje się ono w odległości ok. 25 km od ich miejsca zamieszkania; nie jest ono uprawiane, bowiem mąż pracuje zawodowo, zaś ona sprawuje codzienną opiekę nad synem. Okoliczności te S. N. podniosła następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, lecz organ II instancji w odniesieniu do powyższego przedwcześnie tj. bez szczegółowych ustaleń w tym przedmiocie stwierdził, że składająca odwołanie jest rolnikiem. Zdaniem organu, przemawia za tym fakt posiadania wraz z mężem gospodarstwa rolnego, ubezpieczenia w KRUS z mocy ustawy jako rolnik oraz utrzymywania się przez rodzinę z gospodarstwa rolnego i otrzymywania dopłat unijnych z tytułu prowadzenia gospodarstwa. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, w ewidencji podatkowej gospodarstw rolnych położonych na terenie gminy [...] figuruje jedynie mąż skarżącej – J. N., nie zaś ona sama, co zdaje się wskazywać na posiadanie gospodarstwa tylko przez J. N. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia z Placówki Terenowej KRUS [...], S. N. objęta jest ubezpieczeniem społecznym rolników jako małżonka rolnika, co zgodnie z przedstawionymi wyżej regulacjami może mieć swe źródło np. tylko w pracy w gospodarstwie domowym rolnika. Poza tym, w świetle twierdzeń skarżącej, rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę jej męża. W związku zatem z faktycznym brakiem poczynienia przez organy ustaleń co do tego, czy S. N. można przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, co stanowiło podstawę odmowy uwzględnienia jej żądania, należało uchylić obydwie zapadłe w sprawie decyzje. Przeprowadzone w niniejszej sprawie dowody były bowiem niewystarczające do ich wydania, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tymczasem organ I instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy ograniczył się w istocie do nie popartego stosowną analizą stwierdzenia, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast SKO po przedstawieniu ustalonych w sprawie faktów odwołało się do wskazywanej wyżej uchwały NSA z zacytowaniem jej fragmentów, jednak bez odniesienia zawartych w niej rozważań do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W ponownym postępowaniu rzeczą Burmistrza [...] będzie zatem wyjaśnienie - przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanu prawnego - czy wnioskodawczynię można rzeczywiście uznać za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. W razie negatywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ będzie musiał rozważyć, czy S. N. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim wobec ustaleń, że wyżej wymieniona pracowała poza rolnictwem konieczne będzie dokonanie oceny, czy ustanie tego zatrudnienia można uznać za mieszczące się w użytym w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowaniu "rezygnacji z zatrudnienia". Z podanych przyczyn uwzględniono skargę S. N. przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2013 r. oraz decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].08.2013 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.