II SA/Rz 1163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1163/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO w T., Kolegium) z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] zmieniająca pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] – dotyczącej zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego – poprzez określenie terminu rozliczenia do dnia [...] maja 2011r. W podstawie prawnej skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r.Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. D.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o udzielenie pomocy w kwocie 20 000 zł na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r. Po jego rozpoznaniu Prezydent Miasta T., którego imieniem działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] w pkt 1 przyznał wnioskodawczyni tytułem pierwszej raty zasiłek celowy w kwocie 7 000 zł na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. ul. [...], powstałych na skutek powodzi na przełomie maja i czerwca 2010r. W pkt 3 tej decyzji organ zobowiązał natomiast składającą wniosek do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie jak najszybszym nie dłuższym niż do dwóch miesięcy od wydania niniejszej decyzji pod rygorem zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej w razie nie dostarczenia faktur we wskazanym terminie. Na skutek odwołania D.P. od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...] uchyliło je w zakresie pkt 3 sentencji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] Prezydent Miasta T. zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. w zakresie pkt 3 w ten sposób, iż zobowiązał D.P. do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie do [...] grudnia 2010r., wskazując, że niewykorzystane środki w wyżej wskazanym terminie należy zwrócić na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. lub w jego kasie. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 104 ustawy o pomocy społecznej środki nienależnie pobrane podlegają zwrotowi w razie nie dostarczenia faktur we wskazanym terminie. Odwołanie od tej decyzji złożyła D.P. wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania tj: a) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej i niezawarcie uzasadnienia prawnego w zakresie zobowiązania do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych, ustalenia terminu dokonania tej czynności, nałożenia obowiązku zwrotu środków niewykorzystanych w terminie oraz sankcji w postaci uznania świadczenia za nienależnie pobrane, b) art. 6 i art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji w zakresie dotyczącym nałożenia wskazanego w pkt 3 obowiązku z rażącym naruszeniem zasady praworządności, - prawa materialnego tzn. art. 6 pkt 16 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej i art. 168 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie. Strona zwróciła uwagę na zbyt krótki termin wyznaczony jej do przeprowadzenia prac remontowych zniszczonego w wyniku powodzi budynku mieszkalnego. Wskazała, że powołany w uzasadnieniu organu art. 168 ustawy o finansach publicznych nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on tylko jednostek sektora finansów publicznych i innych podmiotów wykorzystujących środki publiczne w rozumieniu art. 9 i art. 5 tej wspomnianej ustawy. Nadto przepis ten nie reguluje kwestii żadnej pomocy ani też kwestii rozliczenia, określając zasady zwrotu dotacji i jej wykorzystania, które to pojęcia nie są jednak tożsame z rozliczeniem dotacji. Zwróciła uwagę, iż organ myli zasiłek celowy z dotacją celową. Te ostatnie przeznaczone na wypłatę zasiłków celowych dla rodzin i osób poszkodowanych w wyniku powodzi otrzymała jednostka samorządu terytorialnego – w niniejszej sprawie miasto T. i to na niej ciąży obowiązek rozliczenia otrzymanych środków i ewentualnego dokonania ich zwrotu w części niewykorzystanej w danym roku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010r. w pkt 3, określając termin rozliczenia do dnia [...] maja 2011r. W motywach organ wskazał, że ustawa o pomocy społecznej jest najważniejszym, lecz nie jedynym źródłem prawa pomocy społecznej; jej uzupełnienie stanowią liczne akty wykonawcze oraz wytyczne organów administracji. Podniósł, ze ośrodek pomocy społecznej przyznaje pomoc ze środków budżetowych państwa z kwot udzielonych z przeznaczeniem na pomoc powodzianom i jest zobowiązany rozliczyć się z tych środków. Ustalenie zatem formy rozliczenia przyznanej pomocy na konkretny cel, poparty uzyskaną w sprawie wyceną biegłego nie narusza przepisów prawa i praw jednostki. Zdaniem Kolegium, należało jednak dokonać zmiany terminu na taki, który będzie wystarczający na wykorzystanie przez stronę przyznanej pomocy. Powyższą decyzję SKO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. P. wnosząc o jej uchylenie w całości, jak też uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010r. w całości oraz decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010r. w części dotyczącej pkt 3, połączenie niniejszej sprawy ze sprawą z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98, art. 40 ust. 2, ust. 3 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej i art. 2, art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca powieliła argumentację odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Ponadto zarzuciła ustalenie terminu wykonania obowiązku w zakresie udokumentowania zakupu materiałów potrzebnych do remontu budynku mieszkalnego bez dokonania jakichkolwiek wyjaśnień w przedmiocie tego, jakie prace są zamierzone, a tym samym, w jakim terminie będzie możliwe ich dokonanie. Skarżąca wskazała na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich przedstawionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Zarzuciła błędne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Organ ten bowiem orzekł co do istoty sprawy bez wcześniejszego uchylenia skarżonej decyzji, co stoi w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy orzekł w innym zakresie niż organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta T. nałożył bowiem na nią obowiązek przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nałożyło obowiązek rozliczenia, na dodatek bez wskazania sposobu tego rozliczenia. Błędnie ponadto wskazano, iż w sprawie zasięgnięto opinii biegłego. Opinia taka była wprawdzie wydawana jednak na potrzeby innego postępowania prowadzonego z jej udziałem. D. P. zarzuciła nadto powołanie się przez organ drugiej instancji na wytyczne organów administracji, w sytuacji gdy nie są one źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Skarżąca zakwestionowała również konieczność rozliczenia dotacji, jako że nie istnieje żaden związek między obowiązkiem organu dokonania takiego rozliczenia a ewentualnym zwrotem dotacji. Dotacja udzielona bowiem w roku 2010, jeśli zostałaby niewykorzystana podlegałaby zwrotowi do [...] stycznia 2011r. Tym samym w wyznaczonym przez SKO terminie rozliczenia zasiłku celowego do [...] maja 2011r. dotacja dawno byłaby już rozliczona i ewentualnie zwrócona w razie niewykorzystania. Nieprzedstawienie faktur nie stanowiłoby więc żadnej przeszkody w rozliczeniu dotacji. Nadto, w ocenie skarżącej, gdyby zamiarem prawodawcy było nałożenie obowiązku rozliczenia zasiłku celowego, nałożenie obowiązku przedłożenia faktur dokumentujących poniesione wydatki jak też uznanie za nienależne pobranie takich zasiłków, które nie zostały rozliczone bądź takich, na wykorzystanie których nie przedłożono odpowiednich dokumentów, wprowadziłby do ustawy odpowiednie regulacje w tym przedmiocie. Obecnie jednak ich brak. W następstwie powyższej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. uwzględniło tę skargę w całości uchylając w pkt I swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010r., natomiast w pkt II w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie autokontrole Kolegium zostało usunięte z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Rz 376/11, który uznał, że dokonując tej autokontroli organ naruszył regulację art. 54 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga D.P. zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się z zarzutem naruszenia przez skarżoną decyzję przepisów prawa materialnego i procesowego. Trafnie wskazano w skardze, że podstawą orzekania w sprawie przyznania zasiłku celowego dla D.P. był art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym zasiłek przyznawany w takich okolicznościach może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi. Treść przepisu jest jednoznaczna. Wskazuje, że organ może zasiłek przyznać lub może odmówić przyznania takiego świadczenia. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter uznaniowy, jednak uzasadnienie ogranicza się tylko do możliwości przyznania zasiłku, a nie wskazywania działań lub zachowań podmiotu otrzymującego zasiłek w związku z otrzymaniem zasiłku. W sprawie będącej przedmiotem obowiązków przedkładania faktur i dowodów zakupu materiałów budowlanych, może byłoby racjonalne w sytuacji odbudowy budynków po powodzi, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ pierwszej instancji ma rację twierdząc, że zgodnie z art. 104 u.p.s. środki nienależnie pobrane podlegają zwrotowi, ale w sytuacji objętej skarżoną decyzją nie ma mowy o nienależnie pobranych środkach. Zasiłek byłby nienależnie pobrany, gdyby skarżąca nie poniosła strat w wyniku klęski żywiołowej. Wystąpienie klęski żywiołowej uprawniało skarżącą do złożenia wniosku, a organ zobowiązywało do zastosowania art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zatem rozstrzygnięcie decyzji mogło ograniczać się tylko do orzeczenia o zasiłku celowym. Zobowiązanie skarżącej do udokumentowania wydatków w określonym czasie oraz zobowiązanie jej do zwrotu niewykorzystanych w tym czasie środków finansowych nie ma oparcia w przepisach prawa, co oznacza, że w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji SKO rozpoznając odwołanie nie mogło stosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekać o zmianie decyzji Prezydenta Miasta T. w zakresie pkt 3. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie może decyzję nim objętą uchylić i w tym zakresie orzekać co do istoty sprawy, albo uchylając taką decyzję może umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. Obowiązujące prawo nie przewiduje innego sposobu orzekania, zwłaszcza zmiany części decyzji. Tym bardziej nie jest możliwe orzekanie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez uchylenia decyzji objętej odwołaniem dlatego, że podstawa orzekania odwoławczego ma zastosowanie do decyzji wadliwych, które mogą być reformowane ze względu na to, że wadliwość odnosi się do zastosowania przepisów lub ich wykładni. Z tego też powodu SKO powinno uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do meritum albo umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. Ponieważ rozstrzygnięcie objęte skargą nie zawiera takiego orzeczenia Sąd musi uznać, że wydane zostało z naruszeniem prawa. Po pierwsze, dlatego że decyzja SKO narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wcześniej wskazany. Po wtóre Kolegium skarżoną decyzją wypowiedziało się w punkcie 3 decyzji Prezydenta Miasta T., a nie o sprawie administracyjnej będącej przedmiotem tej decyzji. Sąd podkreśla, że sprawą było przyznanie zasiłku celowego, zatem jeżeli SKO w T. rozpatrując odwołanie doszło do wniosku, że zasiłek zostały przyznany zgodnie z prawem, a tylko inne punkty decyzji prawo naruszają, to powinien w zakresie naruszeń decyzję uchylić (w części), a w pozostałym zakresie utrzymać ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1. Zastosowanie tych dwóch podstaw prawnych jest możliwe jeżeli decyzja składa się z różnych rozstrzygnięć. Inna rzecz, czy w sprawie o zasiłek celowy mogą być inne orzeczenia niż tylko przyznanie zasiłku. Istnienie wskazanych naruszeń pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bo w sposób sprzeczny z wyraźnie sformułowanym przepisem. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.