II SA/Rz 1164/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO.4160/81/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala – Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023r. nr SKO.4160/81/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO bądź Kolegium) po rozpatrzeniu wniosku A.G. (dalej: Skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 30 grudnia 1998 r. znak: GE-II-7413/193/98 o podziale nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. 4 Rzeszów - Śródmieście – działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. : Dz. U. z 2022r., poz. 2000, ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Skarżący zwrócił się do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia 30 grudnia 1998r., w związku z ujawnionymi w sprawie nowymi dowodami, nieznanymi organowi w chwili wydawania decyzji. Wskazał, że w trakcie weryfikowania dokumentacji stwierdził, że opisana decyzja została wydana na rzekomy wniosek byłej właścicielki - babki Skarżącego K.S., przy czym wniosek o podział nieruchomości nie został ani napisany, ani podpisany przez wnioskodawczynię. W ocenie Skarżącego, podpis na wniosku został podrobiony, na dowód czego załączył ekspertyzę grafologa, wpisanego na listę biegłych grafologów sądowych, z której to ekspertyzy wynika, że podpis na wniosku nie został nakreślony przez K.S. SKO po analizie wniosku uznało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie może być wszczęte w przedmiotowej sprawie, gdyż żądanie Skarżącego nie może zostać załatwione w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Jako podstawę żądania wszczęcia postępowania Skarżący wskazał bowiem zaistnienie nowego dowodu w sprawie, a okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa). Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Kolegium stwierdziło że, żądanie Skarżącego nie może zostać załatwione w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż podane w piśmie okoliczności nie odpowiadają przesłankom stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż z uwagi na okoliczności faktyczne wskazane we wniosku, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte z innych przyczyn wskazanych w art. 61 a K.p.a., które nie zostały, co prawda ustawowo zdefiniowane, jednakże które wiąże się w orzecznictwie z sytuacjami oczywistymi, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia żądanego postępowania (Wyrok NS A z 28 listopada 2022 r., I OSK 2097/21, LEX nr 3476697). W skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, Skarżący uznał za bezzasadny pogląd organu, że powołana przez niego okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślił, że w jego ocenie zalegająca w aktach ekspertyza biegłego sądowego potwierdza fakt, że decyzja o stwierdzenie nieważności której ubiega się Skarżący, została wydana bez wniosku ówczesnej właścicielki nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek. W treści pisemnej skargi Skarżący wyraźnie odwołał się do przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. twierdząc, że przesłanka ta pozostaje spełniona w przedmiotowej sprawie, gdyż na skutek wydania decyzji o podziale nieruchomości bez wymaganego prawem wniosku, doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.- dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem sporu w sprawie jest stwierdzenie niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy wniosek Skarżącego zawierał żądanie o stwierdzenie nieważności, oparte na przesłance zaistnienia nowego dowodu w sprawie tj. ujawnienia, że podpis wnioskodawczyni złożony pod wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, nie był podpisem autentycznym. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, okoliczności wskazanej przez niego we wniosku tj. późniejszego w stosunku do daty wydania decyzji, ujawnienia nowej okoliczności, nieznanej organom z chwili wydawania decyzji w sprawie, polegającej na wykryciu, że podpis rzekomej wnioskodawczyni postępowania działowego, nie był jej autentycznym podpisem - nie można traktować inaczej, niż jako powołanie się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Zarówno w literaturze przedmiotu jaki i w orzecznictwie przyjmuje się, że tryby postępowania nadzwyczajnego są wobec siebie niekonkurencyjne. Oznacza to, że kiedy można konkretny stan faktyczny przyporządkować do jednej z przesłanek jednego z trybów nadzwyczajnych - można ją zakwalifikować wyłącznie do tego trybu. Nadzwyczajne środki zaskarżenia uregulowane w K.p.a. tym się różnią od najdoskonalszego środka prawnego, jakim jest odwołanie, że służą one do usuwania z obrotu prawnego aktów prawnych zawierających tylko określone w ustawowym katalogu zamkniętym wady kwalifikowane. Inny jest katalog przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 i 145a K.p.a.) a inny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 K.p.a.). Niedopuszczalnym jest zatem poddanie "przesłanki wznowieniowej" trybowi postępowania o stwierdzenie nieważności, nawet gdyby potencjalnie mogła wywoływać skutki zbliżone w swoim charakterze do tych, które wywołuje np. rażące naruszenie prawa z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. (por. Hauser, Wierzbowski – Kodeks Postepowania Administracyjnego. Komentarz s.1297-1298, a także wyrok NSA z 19 stycznia 2010r. II OSK 129/09) . W sytuacji, gdy Skarżący w sposób wyraźny i kategoryczny – wskazany w treści skargi - domagał się rozpoznania wniesionego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości, na podstawie przesłanki odpowiadającej przesłankom wznowienia- organ w sposób zasadny zastosował art. 61a K.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia z art. 61a § 1 K.p.a. jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, przy czym wystąpienie jednej, zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej, która jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Ponieważ celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu w drodze decyzji, to realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego: podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej praw i obowiązków, wynikających z określonej normy prawnej. Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. W przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 853/18). Reasumując, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca z mocy art. 61a K.p.a. podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, wobec czego kontrolowane rozstrzygnięcie SKO uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się na marginesie rozważań do twierdzeń Skarżącego zawartych w treści pisemnej skargi, zasadnym jest wskazanie na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, odnoszący się do ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia właściwego sądu, stwierdzającego tę okoliczność. Organ nie jest bowiem władny, we własnym zakresie czynić ustaleń w tej kwestii (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99, z 27 października 2016 r., I OSK 1663/16, z 14 listopada 2017 r., II OSK 440/16, z 8 listopada 2018 r. I OSK 2855/16, z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1539/18, czy z 9 października 2019 r., I OSK 511/18, z 16 lutego 2022 r. I OSK 664/19). Niezależnie od powyższego, podkreślić należy że akta postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, zakończonego ostatecznie utrzymaniem w mocy decyzji, stwierdzenia nieważności której domaga się Skarżący, zawierają znane organom z urzędu informacje o rzeczywistej woli wnioskodawczyni K.S. Kierując bowiem do organów kolejne środki odwoławcze zmierzające najpierw do uchylenia decyzji o podziale nieruchomości, a następnie do uchylenia decyzji uchylającej – wnioskodawczyni szeroko opisywała swój stosunek do toczącego się postępowania oraz motywy kolejno podejmowanych działań. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.