II SA/Rz 1165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącego W. L. kwotę 817 zł /słownie: osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W.L. jest uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.L., podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 486, dalej "u.s.w.") W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że radny W.L. jest pracownikiem Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej "KRUS") w [...], a zgoda na rozwiązane stosunku pracy z radnym została wyrażona na wniosek Prezesa KRUS J.D. z dnia [...] maja 2016 r., który argumentował go koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Ośrodka Regionalnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Prezes KRUS we wniosku wyjaśnił, że powód odwołania radnego z piastowanego stanowiska nie był związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Sejmiku, a wynikał z okoliczności obiektywnych, zaś w akcie odwołania radnego zawarte zostało zobowiązanie pracodawcy do zaproponowania pracownikowi nowej pracy na podstawie art. 71 Kodeksu pracy. Jednak ze względu na możliwość odrzucenia ewentualnej propozycji pracodawcy przez pracownika, czego skutkiem może być rozwiązanie stosunku pracy po zakończeniu okresu wypowiedzenia wynikającego z odwołania ze stanowiska Dyrektora Oddziału niezbędne jest zajęcie stanowiska przez Sejmik Województwa [...]. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło w związku z podjętą uchwałą zarzucając, że zgoda wyrażona w uchwale nie miała charakteru uprzedniego w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.w. w stosunku do rozwiązania stosunku pracy, bowiem została podjęta po odwołaniu go z zajmowanego stanowiska. Ponadto zarzucił nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zakwestionował formę uzasadnienia na uchwały sprowadzająca się do powielenia treści wniosku Prezesa KRUS. Do dnia złożenia niniejszej skargi Sejmik Województwa [...] nie odniósł się do tego wezwania. W skardze na opisaną na wstępie uchwałę W.L. zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 27 ust 2 u.s.w. poprzez: - jego niewłaściwe zastosowanie i wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.L. już po faktycznym wręczeniu mu odwołania ze stanowiska (które to odwołanie stanowiło jednocześnie wypowiedzenie umowy o pracę z radnym), - brak wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały, - jego niewłaściwe zastosowanie i wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.L. w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia były wyłącznie okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, - brak właściwego uzasadnienia merytorycznego, wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa, niewskazanie powodów uzasadniających wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie od Województwa [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do nin. pisma dokumentów, tj. pisma Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2016 r. i [...] lipca 2016 r., na okoliczność wykazania, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego Sejmiku Województwa, które to dowody nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą wcześniej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sejmik Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Z brzmienia art. 27 ust. 2 u.s.w. wynika, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu, to Sejmik ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy, a w pozostałych przypadkach ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy i posiada daleko idącą swobodę w ocenie, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Sejmikowi kompetencji i wbrew zarzutom skargi nie jest dowolna. W momencie podejmowania przez Sejmik uchwały skarżący pozostawał nadal w stosunku pracy w Oddziale Regionalnym KRUS w [...], a zatem uchwała ma charakter uprzedni w stosunku do rozwiązania umowy o pracę. Przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. nie zakazuje bowiem odwołania ze stanowiska, lecz rozwiązania stosunku pracy bez zgody sejmiku. Ponadto w treści wniosku Prezesa KRUS oraz w akcie odwołania zawarte było zobowiązanie do zaproponowania skarżącemu nowych warunków pracy i płacy w myśl art. 71 Kodeksu pracy. Te okoliczności legły u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały. Sejmik, działając w ramach wniosku Prezesa odniósł się do ustania (rozwiązania) stosunku pracy z radnym jako pracownikiem Oddziału Regionalnego KRUS w [...], a nie do aktu odwołania ze stanowiska Dyrektora Oddziału Regionalnego. Z treści wniosku Prezesa KRUS bezsprzecznie wynika, że powód odwołania skarżącego z piastowanego stanowiska me był związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Organ szczegółowo przeanalizował przyczyny i okoliczności towarzyszące odwołaniu, a skarżący skorzystał z uprawnienia do odniesienia się na Sesji do wniosku Prezesa. Zarzuty skargi, że "realną podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego" są gołosłowne i nie poparte żadnymi merytorycznymi argumentami. W piśmie Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2016 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, w żaden sposób nie można dopatrzyć się powiązania czynności odwołania z pełnieniem funkcji radnego. Rozumowanie zaprezentowane w tym zakresie przez skarżącego opiera się w istocie na tezie, że związek odwołania z wykonywaniem mandatu opiera się na przynależności partyjnej skarżącego. Teza ta w świetle zgromadzonych dokumentów jest całkowicie nieuprawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta znalazła swoje rozwinięcie w przepisach rozdziału VIII Konstytucji, a w szczególności w art. 184, który umożliwia sądowoadministracyjną kontrolę działalności organów jednostek samorządu terytorialnego przy podejmowaniu aktów w oparciu o kryterium naruszenia prawa czy uprawnienia, czyli kryterium zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) kognicji sądu administracyjnego podlegają akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że rtozumieć to należy jako naruszenie przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (T. Woś, "Postępowanie sadowoadministracyjne", Wyd. Lexis – Nexis, W – wa 2004, s. 310). Przenosząc te uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy, uznać należy, że skarga spełnia wszystkie wymogi formalne, których spełnienie umożliwia kontrolę uchwały przez sąd administracyjny. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa podobnie jak art. 25 ust. 2 u.s.g. i art. 22 ust. 2 u.s.p. stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady której jest członkiem, przy czym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada (...) odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wynika z tego, że w okresie pełnienia mandatu radnego gminy, powiatu czy województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 217/15). Do uprawnień radnych sejmików należą m.in. "zwiększona ochrona trwałości stosunku pracy radnego, wyrażająca się w tym, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa (Komentarz, A. Szewc, Samorząd województwa). Uchwała o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowa podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi realizację ustawowych uprawnień organu jako szeroko pojętej władzy publicznej. Na podstawie tego przepisu odmowa wyrażenia zgody możliwa jest wyłącznie wówczas gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, czy też gdy rada odmówi z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierował się sejmik można dowiedzieć się wyłącznie z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu udzielono bądź odmówiono zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Skoro zatem celem regulacji art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy to sejmik województwa nie powinien ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. w spawie II OSK 193/13, sejmik województwa ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, a także z poglądem, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz że wyrażenie zgody musi uwzględniać konieczność podporządkowania się ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawa. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa szczególnych wymogów dotyczących uzgodnienia uchwały podjętej w przedmiocie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nie oznacza to jednak, że takie uzasadnienie nie musi spełniać żadnych wymogów. Ugruntowany jest pogląd judykatury i piśmiennictwa, że uchwała podjęta w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Taka uchwała w swym uzasadnieniu wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08). Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 27 ust. 2 ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10). W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, faktu i wnioskowania. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa. Obowiązek uzasadniania podjętej uchwały jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/09, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1631/11). Uwzględniając fakt, że podjęta uchwała wydana została w ramach uznania administracyjnego oraz w ramach ochrony stosunku pracy radnego, należy podkreślić, że nie może ono mieć cech "swobodnego uznania". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, iż "władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa" wiąże się z zasadą zaufania. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania zgodnie z prawem w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Motywy, dla jakich podjęto uchwałę na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy udzielającą bądź odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia uchwały. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd zaskarżona uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia. W uzasadnieniu przytoczono jedynie treść wniosku obecnego Prezesa KRUS, które nie jest uzasadnieniem podjętej uchwały. Przyznany przez ustawodawcę sejmikowi zakres uprawnień jest szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, niż związane z wykonywaniem mandatu radnego, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. W aktach administracyjnych znajduje się odwołanie skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska pracy z dnia [...] marca 2016 r. Czytamy również, iż odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Uchwała Sejmiku Województwa wyrażająca zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podjęta została w dniu 30 maja 2016 r. Z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy wynika, że "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku". W uzasadnieniu uchwały brak jakiejkolwiek próby wyjaśnienia czy spełniona została przesłanka "uprzedniości" bo proste zestawienie dat nie pozwala na uznanie, iż spełniona została ta przesłanka. Takie brzmienie przepisu chroni przed każdą postacią rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w tym również przed wypowiedzeniem warunków pracy lub płacy i takie wypowiedzenie może spowodować ustanie stosunku pracy. Sąd Najwyższy w wyroku z 2001 r., sygn. akt I PKN 250/00 stwierdził "Bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządu będącego radnym zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o prac jak i mianowania". Przepisy te dotyczą wszelkich stosunków pracy, nie zaś tylko o umowach. Dotyczą również pracowników zatrudnionych na podstawie powołania (Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92). Zgoda Sejmiku, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy powinna nastąpić przed oświadczeniem pracodawcy o rozwiązaniu stosunku pracy. Za takim rozumieniem przemawia interpretacja przepisów prawa pracy, w których "uprzedniość" nie budzi żadnych wątpliwości. Ponadto zgoda sejmiku ex post pozbawiałaby pracownika szans na polemikę w odwołaniu do sądu pracy. Niezależnie od tego czy i jakie stanowisko zajął sejmik w ustawowo określonym terminie pracownik może złożyć odwołanie od wypowiedzenia. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] podjęta została z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.