II SA/Rz 1165/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2025 r. nr SKO.4171/46/2025 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 16 lipca 2025 r. nr SKO 4171/46/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (SKO) - po rozpoznaniu zażalenia E. S. (dalej także: "Skarżący") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 30 kwietnia 2025 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania - utrzymało w mocy powyższy akt, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i art. 101 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a.". Postanowieniem z 8 listopada 2022 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie administracyjne dotyczące zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr: [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [....]. Przyczyną, dla której wstrzymano bieg tego postępowania był fakt, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wynik postępowań administracyjnych nr: SR-VI.6236.25.2020, SR-VI.6236.26.2020 i SR-VI.6236.27.2020, prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów w postaci ziemi usunięcia ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Podstawę wydania postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który przewiduje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z 30 kwietnia 2025 r. Prezydent, działając na wniosek Skarżącego z 24 kwietnia 2025 r., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Zauważył, że prowadzone przez niego, a wskazane wyżej postępowania administracyjne dotyczące działek nr: [....], [...],[...],[...],[....], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [....] nie zostały zakończone. W związku z powyższym nie ustała przyczyna zawieszenia przedmiotowego postępowania, ponieważ zagadnienie wstępne nadal nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Bezprawne wykluczono Go bowiem jako stronę z postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie tego postępowania bez Jego udziału. W ten sposób doszło do naruszenia art. 8 K.p.a., ponieważ w postępowaniu nie jest traktowany na równi z innymi osobami, które są stroną w tej sprawie, mają możliwość brania w niej udziału i wypowiedzenia się odnośnie do podejmowanych w niej czynności. Postanowieniem z 16 lipca 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Prezydenta uznając zarzuty zażalenia za niezasadne. Kolegium wskazało, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 P.p.s.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Postępowanie administracyjne musi być w toku. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. SKO podniosło, że w przedmiotowej sprawie do zawieszenia postępowania doszło z urzędu w oparciu o powołany przepis, bowiem Organ I instancji uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia ich z terenu działek oznaczonych numerami : [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]. Jak ustalono, w dalszym ciągu postępowania administracyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta [....] pod nr spraw: SR-VI.6236.27.2020, SR-VI.6236.25.2020 oraz SR-VI.6236.26.2020 nie zostały zakończone, a co za tym idzie, nie ustały przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia Organ powołał się na pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 maja 2025 r. znak: SR-IV.6331.2.2022, w którym odpowiadając na zarzuty Skarżącego dotyczące wykluczenia Go z postępowania prowadzonego pod numerem: SR.IV.6331.15.2021 w sprawie rozpatrzenia wniosków B. W. oraz B. S. dotyczących zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....] [...], [...], [...] oraz nr [...], [...] i [...] obr. [...] poinformował, że Skarżący nigdy nie wnioskował o uznanie go za stronę w tym postępowaniu. Ponadto, zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego pod numerem: SR.IV.6331.15.2021 w dużej części jest taki sam, jak zakres zawieszonego postępowania pod numerem: KS-0-G.6331.2.2022 wszczętego na wniosek Skarżącego. W przypadku uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] wydanej w ramach postępowania prowadzonego pod numerem: SR.IV.6331.15.2021 i po niewielkiej modyfikacji wniosku przez Skarżącego istnieje możliwość prowadzenia jednego postępowania na podstawie art. 62 K.p.a., jeśli strony postępowania nie sprzeciwią się. Konkludując SKO podniosło, że zagadnienie wstępne nadal nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte, a zatem Organ I instancji zasadnie uznał, iż nie ma podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. E. S. złożył na postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazał, że w grudniu 2019 r. Prezydent wszczął na Jego wniosek postępowanie administracyjne w trybie ustawy Prawo wodne. W późniejszym natomiast terminie Organ ten wszczął kolejne postępowanie administracyjne również w trybie wskazanej ustawy, a obejmujące działki postępowania wszczętego na Jego wniosek i dodatkowo jeszcze dwie działki tj. nr: [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił to postępowanie, w którym jest On stroną, natomiast drugie postępowanie, w której status strony Mu nie przysługuje nie zostało zawieszone, o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 marca 2025 r. nr SR.IV.6331/15/2021. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący jako zupełnie niezrozumiałe wskazał zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie Prawa wodnego, w którym jest stroną przy jednoczesnym niezawieszaniu postępowania, w którym stroną nie jest, pomimo tego, że obydwa postępowania dotyczą tej samej sprawy i tego samego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a., postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie a także rozstrzygające sprawę co do istoty mogą stanowić przedmiot kontroli sądowej. Odbywa się ona pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Skarżone postanowienie jest usuwane z obrotu prawnego w razie, gdy zachodzą przyczyny z art. 156 K.p.a. i wówczas sąd stwierdza jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, gdy doszło do: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to sąd zobligowany jest uchylić postanowienie w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Niestwierdzenie jakichkolwiek naruszeń bądź też zauważenie, że Organ uchybił wprawdzie przepisom prawa, jednak w sposób, który nie kwalifikuje do wydania któregoś ze wskazanych orzeczeń skutkuje z kolei koniecznością oddalenia skargi w oparciu na art. 151 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie ocenie poddana została zasadność odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, o czym orzekł Prezydent Miasta [...] w postanowieniu z 30 kwietnia 2025 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem SKO w Rzeszowie z 16 lipca 2025 r. Postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania podlega zakwestionowaniu w drodze zażalenia (art. 101 § 3 K.p.a.), dlatego mieści się w wymienionej wyżej grupie postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy i z uzasadnienia postanowienia Organu I instancji, postanowieniem z 8 listopada 2022 r. zawiesił on z urzędu wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie administracyjne dotyczące zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]. Przyczyną, dla której wstrzymano bieg tego postępowania był fakt, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wynik postępowań administracyjnych nr: SR-VI.6236.25.2020, SR-VI.6236.26.2020 i SR-VI.6236.27.2020, prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów w postaci ziemi usunięcia ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Prezydent zauważył (w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu), że wynik wskazanych postępowań ma zasadniczy wpływ na prowadzone postępowanie o zmianę stanu wody na gruncie. Na nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, bez uprzedniej zmiany przeznaczenia, nawiezione zostały odpady w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, celem rozprowadzenia ich po całej powierzchni. Działania te nie mogą zostać uznane jako utwardzenie terenu, a zatem wykonane roboty ziemne nie były przeprowadzone w zgodności z przepisami prawa. Zdaniem Organu, w pierwszej kolejności należy usunąć naruszenie prawa, a zatem zebrać i wywieźć nawiezioną ziemię. Nowe ukształtowanie terenu nie będzie posiadało znamion naruszenia prawa i będzie możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne. W ocenie Prezydenta, zaistnienie sytuacji, kiedy obowiązywałyby dwie decyzje tj. opartej na powołanym przepisie oraz wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach, a nakazujące wykonanie różnych prac, narusza zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prezydent zwrócił uwagę na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie to, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu o zmianę stanu wody na gruncie, której głównym celem jest określenie czy do zmiany doszło i określenie sposobu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego lub wskazania urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy stan faktyczny na działkach może ulec zmianie (ilość nawiezionej ziemi na objętych postępowaniem działkach) powodowałyby w istocie konieczność przeprowadzenia ponownego, kosztownego dowodu z opinii biegłego, co skutkowałoby nieprawidłowym wydatkowaniem środków publicznych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent powołał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W postanowieniu z 30 kwietnia 2025 r. o odmowie podjęcia postępowania Prezydent podał, że wskazane wyżej postępowania prowadzone w trybie ustawy o odpadach nie zostały jeszcze zakończone, a zatem przyczyna, dla której zawieszenie nastąpiło nie ustała. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Kolegium. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie natomiast do art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Sąd w pełni podziela zaprezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że z treści cytowanego art. 97 § 2 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest np. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Organ rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinien ponownie dokonać analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, aby ocenić czy istnieje nadal podstawa zawieszenia postępowania lub czy w ogóle istniała. Skoro bowiem organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wielkopolskim z 25.01.2024 r. II SA/Go 665/23, wyrok WSA w Poznaniu z 26.01.2023 r. IV SA/Po 787/22]. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia objętego skargą postanowienia SKO, Organ ten zacytował w istocie praktycznie pełną treść zarówno kwestionowanego postanowienia Prezydenta, jak i wniesionego przez Skarżącego zażalenia. Odniósł się nawet do podniesionych w tym środku zaskarżenia zarzutów, jednakże jego stanowisko w istotnym dla sprawy zakresie jest lakoniczne. Kolegium wskazało więc na brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podając równocześnie trzy przesłanki, od których zaistnienia uzależnione jest zawieszenie postępowania. Podało więc, że postępowanie administracyjne musi być w toku, że rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, jak też że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. SKO zwróciło też uwagę, że wskazane zagadnienie wstępne to sytuacja, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. W dalszej zaś części uzasadnienia SKO wskazało na przyczynę zawieszenia postępowania podaną przez Prezydenta w jego postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2025 r., a następnie podało, że wobec braku zakończenia wymienionych przez Organ I instancji postępowań, niniejsze postępowanie nie może zostać podjęte. W rzeczywistości więc Kolegium nie dokonało rzetelnej analizy w zakresie tego, czy zawieszenie postępowania, które nastąpiło postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 8 listopada 2022 r., było prawidłowe czy też nie. Organ II instancji ograniczył się bowiem do oceny dwóch z trzech powołanych przez siebie przesłanek zawieszenia. Wskazał więc, że trzy postępowania, które Prezydent podał jako te warunkujące rozpoznanie sprawy zainicjowanej przez Skarżącego z zakresu stosunków wodnych są wciąż w toku i nie zostały jeszcze rozstrzygnięte. Ominął natomiast de facto najważniejszą przesłankę zawieszenia, a zatem istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Podał wprawdzie w sposób ogólny przyczynę wskazaną również przez Prezydenta w kwestionowanym postanowieniu, jednakże w żaden sposób nie podjął próby jej oceny. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia brak jest więc jakichkolwiek rozważań co do tego, dlaczego wymienione przez Prezydenta trzy postępowania toczące się na podstawie ustawy o odpadach należy uznać za mające znaczenie prejudycjalne dla niniejszego postępowania opartego na ustawie Prawo wodne. Tymczasem, jak już to zaznaczono, rolą organu rozstrzygającego w przedmiocie tego czy ustała przyczyna zawieszenia postępowania jest nie tylko ustalenie, czy - jak w sprawie niniejszej - zagadnienie wstępne rozstrzygnięto, ale również i to, czy zasadnie wcześniej uznano, że faktycznie zagadnienie takie w uwarunkowaniach konkretnej sprawy występuje. Jeśli bowiem przyczyna, dla której zawieszono postępowanie w ogóle nie zaistniała, to koniecznym jest jego podjęcie. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zawieszenie postępowania tamuje jego bieg, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedstawionych uwarunkowaniach należało uznać, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.) przez zaniechanie dokonania analizy pod kątem zasadności wstrzymywania biegu niniejszego postępowania. Z tej przyczyny Sąd uchylił (pkt I wyroku) skarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 97 § 2 K.p.a. W ponownym postępowaniu rolą SKO winno być więc przedstawienie argumentacji wskazującej na to, że w sprawie z wniosku Skarżącego dotyczącej kwestii stosunków wodnych rzeczywiście istnieje potrzeba wcześniejszego rozstrzygnięcia trzech innych spraw, a to dotyczących nawiezienia odpadu w postaci ziemi na działki objęte także zakresem niniejszej sprawy bądź też - w razie stwierdzenia, że istotnego związku między tymi sprawami brak - uchylenie kwestionowanego postanowienia o odmowie podjęcia postępowania. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 P.p.s.a., a składa się na nie wpis od skargi w kwocie 100 zł.