II SA/Rz 1166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. spraw ze skarg P. S.A. Z. w [...] - działający w imieniu P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2022 r. - nr RZ.RUZ.4219.17.2022.JP, - nr RZ.RUZ.4219.16.2022.JP, - nr RZ.RUZ.4219.15.2022.JP, - nr RZ.RUZ.4219.14.2022.JP w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej 1) oddala skargi, 2) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej P. S.A. Z. w [....] działający w imieniu P. S.A. z siedzibą w [...] zwrot kwoty 800 (osiemset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skarg P. S.A. Z. w [...] (dalej: spółka/skarżąca) są decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2022 r. RZ.RUZ.4219.14.2022.JP oraz z dnia 25 lipca 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.15.2022.JP nr RZ.RUZ.4219.16.2022.JP, RZ.RUZ.4219.17.2022.JP, w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie do wód opadowo-roztopowych do potoku [....] w miejscowości [...]. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w informacji kwartalnej z dnia 30 maja 2019 r., nr [....], OZ/I kwartał/2019 ustalił dla P. S.A. Z. w [...] opłatę zmienną w wysokości 16,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...]. Z kolei w informacji kwartalnej z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...], OZ/IV kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 26,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [....] w m. [...]. Następną informacją kwartalną z dnia 15 maja 2020 r., nr [...], OZ/I kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 22,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...]. Kolejną informacją kwartalną z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr [....], OZ/II kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 45,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...]. Podstawą do ustalenia w/w należności były oświadczenia skarżącej przesłane wraz z pismem z dnia 23 maja 2019 r., 13 stycznia 2021 r., 23 kwietnia 2020 r. oraz 29 lipca 2020 r. o ilości wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenów kolejowych leżących w granicach administracyjnych [...] odprowadzonych w I kwartale 2019 r., IV kwartale 2020 r., I kwartale 2020 r. i II kwartale 2020 r. do potoku [...], na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce w decyzji Dyrektora [...] w [...] z dnia 28 lutego 2014 r. nr ZU-430-73/13. Następnie w marcu 2021 r. Wydział Kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przeprowadził w spółce kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przez kontrolowany podmiot przepisów dotyczących gospodarowania wodami, a w szczególności wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej: Prawo wodne) oraz zapisów decyzji administracyjnych. Weryfikując realizację obowiązków wynikających z powołanego powyżej pozwolenia wodnoprawnego przeanalizowane zostały oświadczenia spółki dotyczące ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych za okres od IV kwartału 2018 r. do IV kwartału 2020 r., przesłane do Zarządu Zlewni w [...] w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za w/w usługę wodną. W wyniku analizy tej dokumentacji stwierdzono różnice pomiędzy ilościami odprowadzanych wód opadowych i roztopowych wskazanymi w złożonych oświadczeniach a ilościami wyliczonymi podczas kontroli, przy wykorzystaniu danych dotyczących sum opadów z IMGW (stacja pomiarowa [...]) oraz przy uwzględnieniu powierzchni zlewni określonej w ww. decyzji Dyrektora ...] w [...]. Stwierdzono, że ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona do potoku [...] w [...] w okresie I kwartału 2019 r. wynosiła według oświadczenia - 21 m3, natomiast na podstawie wyliczeń pracowników Wydziału Kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - 204 m3, w okresie IV kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 34,1 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 362 m3, w okresie I kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 29,3 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 154 m3, w okresie II kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 59,3 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 473 m3, W związku z powyższym w zarządzeniach pokontrolnych z dnia 23 lipca 2021 r. zawarto informacje na temat stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi na wydane zarządzenie pokontrolne spółka pismem z dnia 15 września 2021 r. nr IZO7EN.4511.12.2021.O wskazała, że zgodnie z operatem wodnoprawnym przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami W-1, W-2, W-4, W-5 do potoku [...] pochodzą z powierzchni nieszczelnej, tym samym nie ma obowiązku składania oświadczeń celem naliczenia opłaty zmiennej za ww. usługę. Skarżąca złożyła korekty dotychczas złożonych oświadczeń, w których wskazała, że ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do potoku [...] w wskazanych powyżej kwartałach wynosi 0,0 m3. Decyzjami z dnia 3 listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP w [...]: - nr: RZ.ZUO.2.470.555.OZ.2019.AT, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 16 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.2441.OZ.2020.DJ, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [....] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 26 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.460.OZ.2020.AT, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 22 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.1120.OZ.2020.DJ, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za II kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 45 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ I instancji wyjaśnił, że z korekty oświadczenia złożonego przez spółkę, zgodnie z zarządzeniem pokontrolnym Regionalnego Zarządu Gospodarki wodnej w Rzeszowie, wynika, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami: W-1, W-2, W-4 i W-5 do potoku [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce w ww. decyzji z dnia 28 lutego 2014 r., znak: ZU-430-73/13 pochodzą z powierzchni nieszczelnej. Okoliczność ta powoduje, że podmiot nie jest zobowiązany do przedkładania oświadczeń dotyczących usług wodnych w celu ustalenia wysokości opłat zmiennych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty zmiennej ze względu na jego bezprzedmiotowość - zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu PGW w Rzeszowie wszczął w dniu 30 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 3 listopada 2021 r. a następnie decyzjami z dnia 24 stycznia 2022 r. nr RZ.RUZ.4231.50.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231.51.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231.54.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231.56.2021.JP stwierdził ich nieważność. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP w [...] ponownie wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia dla spółki opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r., IV kwartał 2020 r., I kwartał 2020 r. i II kwartał 2020 r. i po ich przeprowadzeniu wydał decyzje z dnia 8 kwietnia 2022 r.: - nr RZ.ZUO.2.470.555.OZ.2019.AT określającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...] w wysokości 266 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.2441.OZ.2020.DJ określającą wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...] w wysokości 431 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.460.OZ.2020.AT określającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...] w wysokości 370 zł, - nr RZ.ZUO.2.4701.1120.OZ.2020.DJ określającą wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. [...] w wysokości 755 zł, W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób dokonał ustalenia kwoty należnej opłaty zmiennej wraz ze wskazaniem źródła danych dla poszczególnych elementów równania, na podstawie którego dokonuje się obliczenia wysokości opłaty zmiennej, przedstawionego w treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Spółka złożyła odwołania od powyższych decyzji, po rozpatrzeniu których Dyrektor Regionalnego Zarządu decyzjami z dnia 20 lipca 2022 r. RZ.RUZ.4219.14.2022.JP oraz z dnia 25 lipca 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.15.2022.JP nr RZ.RUZ.4219.16.2022.JP, RZ.RUZ.4219.17.2022.JP, utrzymał w mocy w/w decyzje organu I instancji z dnia 8 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że niekwestionowana pozostaje okoliczność, że strona skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego jej przez Dyrektora [...] w [....] w decyzji z dnia 28 lutego 2014 r., znak: ZU-430-73/13. W związku z powyższym, w świetle przepisu art. 270 ust. 11 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę stałą oraz opłatę zmienną. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej istotne znaczenie ma art. 272 ust. 5 cyt. ustawy. Stanowi on, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W ocenie organu odwoławczego analiza przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie prowadzi do wniosku, że opłata zmienna naliczana jest tylko i wyłącznie za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni szczelnych i ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Przywołana norma prawa wskazuje jedynie, że w przypadku powierzchni szczelnych należy uwzględnić przy naliczaniu tej opłaty obecność urządzeń do retencjonowania wody oraz ich pojemność. Organ podkreślił, że takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 736), w którym wskazano wysokość jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast dla dwóch przypadków, tj. w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych lub przy zastosowaniu takich urządzeń na terenach uszczelnionych, z uwzględnieniem ich pojemności. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał ustalenia kwoty należnej opłaty zmiennej wraz ze wskazaniem źródła danych dla poszczególnych elementów równania, na podstawie którego dokonuje się obliczenia wysokości opłaty zmiennej. Przedmiotowe decyzje zostały zaskarżone przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Spółka wniosła o uchylenie w całości w/w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2022 r. i 25 lipca 2022 r. a także o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [....] z dnia 8 kwietnia 2022 r. i umorzenie postępowań. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, że opłacie zmiennej podlegają wody opadowe lub roztopowe powierzchni szczelnej i nieszczelnej, podczas gdy z wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że opłacie podlegają wyłącznie wody z powierzchni uszczelnionej. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa w stopniu wymagającym zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wpływu charakteru terenu skąd zbierane są wody opadowe lub roztopowe i odprowadzane następnie przez system kanalizacji do wód na obowiązek ponoszenia za taką usługę wodną opłaty zmiennej. Według skarżącej nie są pobierane te opłaty w sytuacji, gdy teren ten nie jest uszczelniony, gdyż opłata zmienna uzależniona jest od faktycznej ilości odprowadzonych wód z opadów atmosferycznych a ta wielkość nie jest możliwa do ustalenia w przypadku takich terenów, gdzie występują zjawiska retencji naturalnej czy parowania, a poza tym wynika to z treści przepisów Prawa wodnego odnoszących się do metody wyliczenia wysokości tej opłaty. Natomiast zdaniem organów Wód Polskich obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną nie jest uzależniony od tego czy teren skąd odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe jest uszczelniony czy też nie, bo takie rozróżnienie nie wynika z przepisów w/w ustawy, która stanowi, że w przypadku powierzchni szczelnych należy uwzględnić przy naliczaniu tej opłaty obecność urządzeń do retencjonowania wody oraz ich pojemność. W tak nakreślonym sporze rację należy przyznać organom. Z przepisów Prawa wodnego wynika, że opłaty stanowią instrument ekonomiczny służący gospodarowaniu wodami, pobiera się je za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Ustawodawca określił w ustawie rodzaje usług wodnych za które pobiera się opłaty. W katalogu takich usług wodnych podlegających opłacie ujął między innymi opłatę za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego). Ustawodawca rozróżnia tutaj dwa typy tej usługi: - odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, oraz - odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej, w każdym wypadku wymagając, żeby teren z którego wody opadowe lub roztopowe były odprowadzane, znajdował się w granicach administracyjnych miast. Definiując omawianą usługę wodną ustawodawca nie wprowadza żadnych dodatkowych wymagań czy warunków odnoszących się do terenu z którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe. W szczególności nie czyni dystynkcji pomiędzy terenem szczelnym a nieszczelnym jak tego chce skarżąca. W świetle literalnej wykładni w/w przepisu opłata dotyczy odprowadzania wód "ujętych (...) w granicach administracyjnych miast". Zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brzmienie tego przepisu wbrew stanowisku skarżącej wcale nie oznacza zawężenia rodzaju usługi wodnej wskazanej w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, tyle tylko, że stanowi, że podlega ona opłacie zarówno stałej i zmiennej, a ta ostatnia "zależna" jest od istnienia "urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych". W ocenie Sądu, komentowany przepis nie zwalnia z opłaty zmiennej terenów nieszczelnych, lecz pozwala jedynie na różnicowanie stawek opłaty zmiennej za przedmiotową usługę w zależności od istnienia określonego urządzenia a także od jego parametrów (pojemności). Nieuprawnione jest twierdzenie, że komentowany przepis uzależnia odpłatność omawianej usługi wodnej w postaci opłaty zmiennej od charakteru terenu skąd wody opadowe czy roztopowe są odprowadzane, to jest czy stanowi on teren uszczelniony czy też nie. Takiego wniosku afirmowanego przez skarżącą nie sposób wyprowadzać z analizy w/w przepisów, skoro takich rozróżnień nie wprowadza sam ustawodawca (lege non distinguente). Zatem zakres przedmiotowej usługi wodnej, podlegający tak opłacie stałej jak i opłacie zmiennej, jest zawsze taki sam, i dla obowiązku ponoszenia tych opłat nie ma znaczenia, czy tereny miejskie skąd wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, są uszczelnione czy też nie. Do takich wniosków zbieżnych ze stanowiskiem organów skłania także redakcja przepisu art. 272 ust 5 Prawa wodnego, który określa sposób kalkulacji (algorytm) wysokości należnej opłaty zdefiniowanej w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. In fine cytowanego przepisu, powtórzono, że przy kalkulacji należy uwzględnić występowanie urządzeń do retencjonowania wody. Określenie "z terenów uszczelnionych" odnosi się nie do rodzaju usługi, która podlega opłacie (ta została wymieniona na początku wypowiedzi normatywnej), ale do charakteru urządzenia, którego istnienie ma wpływ na wysokość opłaty, zwłaszcza, że po sformułowaniu "urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych" dodany jest zapis "oraz ich pojemności" co ewidentnie odnosi się do cechy takiego urządzenia. Zgodzić się należy z organem, że ustawodawca wyszedł ze słusznego założenia, że instalowanie urządzeń retencyjnych jest uzasadnione na terenach uszczelnionych, a więc takich na których odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w sposób naturalny do gruntu jest niemożliwe lub znacząco ograniczone. Potwierdzeniem takiego rozumienia w/w przepisów, które zaprezentował Sąd, jest redakcja § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wydanego w oparciu o delegacje ustawowa z art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: 1) bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok; 2) z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności: a) do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,625 zł za 1 m3 na 1 rok, b) powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,50 zł za 1 m3 na 1 rok, c) powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,375 zł za 1 m3 na 1 rok, d) powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,075 zł za 1 m3 na 1 rok. In principio przywołanej regulacji wskazano rodzaj usługi wodnej podlegającej opłacie w formie opłaty zmiennej - to jest odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Brak tutaj wskazania, że opłata zmienna jest przewidziana tylko do pewnego zakresu usługi wodnej podlegającej opłacie stałej, a mianowicie, że ograniczona jest tylko do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenów miejskich stanowiących tereny szczelne. W ocenie tut. Sądu literalna (językowa) wykładnia § 8 rozporządzenia w sprawie stawek prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rozróżnia się stawkę podstawową opłaty zmiennej za w/w usługę wodną, którą przyjmuje się w razie stwierdzenia, że na terenie skąd odprowadzone są wody nie występują "urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych" (§ 8 pkt 1 rozporządzenia) bez względu na to czy teren ten jest uszczelniony czy też nie oraz preferencyjną, gdy występowanie takich urządzeń na terenie uszczelnionym. Przychodzi wiec zgodzić się ze stanowiskiem organów Wód Polskich w niniejszych sprawach, że omówione wyżej przepisy Prawa wodnego nie przewidują braku odpłatności w postaci opłaty zmiennej za przedmiotową usługę, jeżeli wody z opadów atmosferycznych odbierane są z terenów nieszczelnych, lecz wprowadzają preferencje w przypadku naliczaniu tej opłaty, jeżeli usługa wodna odnosi się do terenów uszczelnionych, na których znajdują się urządzenia do retencjonowania wody, a wysokość preferencji zależy od pojemności tych urządzeń (§ 8 pkt 2 lit. a, b i c rozporządzania w sprawie stawek). Niezależnie od powyższego, biorąc pod uwagę opisany w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego rodzaj obiektów inżynieryjnych i charakter ich nawierzchni, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że należałoby je uznać za teren uszczelniony, zgodnie ze sposobem rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy Prawo wodne. W art. 271 ust 7 Prawa wodnego ustawodawca wskazał, że przez powierzchnię uszczelnioną należy rozumieć powierzchnię zabudowaną, wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej. Chodzi tutaj o obiekty budowlane, których istnienie uniemożliwia czy mocno zaburza wegetację roślinności oraz naturalna retencję wód opadowych. Zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej tym sam zwrotom w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Przypomnieć należy, że wylotem W1 do potoku [...] odprowadzane są wody z terenu drogi tłuczniowej i płyt przejściowych, wylotem W2 z konstrukcji mostu, W4 z konstrukcji mostu i W5 z podtorza. Dla każdej z tych powierzchni przyjęty został odpowiedni współczynnik spływu zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, co pozwoliło wyliczyć tzw. powierzchnię skorygowaną, w oparciu o którą dokonano wyliczenia należnej opłaty zmiennej. Taka metodologia wyliczenia wysokości należnej opłaty zmiennej uwzględnia więc częściową retencję naturalną wód odprowadzanych z danego terenu i pozwala oszacować ilość odprowadzanych z nich wód zbliżoną do rzeczywistej. Zdaniem Sądu przyjęta przez organy w niniejszej sprawie metodologia, oparta wbrew twierdzeniom skarżącej na parametrach mierzalnych, pozwala na zindywidualizowanie opłaty zmiennej jako adekwatnego ekwiwalentu za korzystanie ze środowiska, mierzonego in concreto ilością odprowadzanych wód z opadów atmosferycznych. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą, że istota opłaty zmiennej, w przeciwieństwie do opłaty stałej, polega na tym, że jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód, w tym wypadku z ilością odprowadzanych wód roztopowych i opadowych w okresie, którego dotyczy opłata. Brak wskazówek w ustawie Prawo wodne co sposobu ustalenia tejże "rzeczywistej" ilości odprowadzanych wód (dokonanie pomiarów - art. 552 ust 2 pkt 2 Prawa wodnego) zostawia organowi pewną swobodę w doborze metodologii oszacowania tej wartości, wszakże takiej która gwarantuje ustalenie jej jak najbardziej odpowiadającej wartości rzeczywistej, oczywiście w sytuacji gdy - tak jak w niniejszych sprawach - brak jest stosownych urządzeń pomiarowych. Wypada zauważyć, że skarżąca ani nie podważa założeń metodologii pomiarów przyjętej przez organy w niniejszej sprawie, ani też nie oferuje własnych wyliczeń, ograniczając się do ogólnego kontestowania działań organów, które wszak bazowały na treści operatu wodnoprawnego dołączonego przez skarżącą do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego między innymi na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej oraz wynikach przeprowadzonej kontroli. Wypada przy tym zauważyć, że skarżąca składając pierwotne oświadczenia z dnia 23 maja 2019 r., 13 stycznia 2021 r., 23 kwietnia 2020 r. oraz 29 lipca 2020 r. o ilości wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenów kolejowych położonych w granicach administracyjnych [...] nie podnosiła, aby ustalenie tej ilości było niemożliwe. W relacji do omówionej wyżej kwestii prawnej odnotować należy, że brak było także podstaw, wbrew oczekiwaniom skarżącej, do zastosowania w niniejszych sprawach regulacji z art. 7a k.p.a., bowiem organy nie powzięły w tej mierze jakichkolwiek wątpliwości co do mającej zastosowanie normy prawnej. Nie nasuwa zastrzeżeń ze strony Sądu subsumpcja poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych pod przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie. Zasady in dubio pro libertate nie można rozumieć w ten sposób, że to strona zgłasza jakieś wątpliwości co do interpretacji prawa. Te wątpliwości musi posiadać organ, który ma obowiązek poczynić wszelkie możliwe starania, aby je usunąć. Dopiero gdy okaże się to niemożliwe, organ ma obowiązek rozstrzygnąć wątpliwości w sposób korzystniejszy dla strony. Z taką sytuacją w niniejszych sprawach jednak nie mamy do czynienia. Skonkludować należy więc, że skarżone decyzje zostały wydane w zgodzie z przepisami prawa procesowego i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwot po 200 zł w każdej z połączonej spraw, albowiem należny wpis sądowy determinowany wysokością należności pieniężnej objętej skarżonymi decyzjami powinien wynosić 100 zł ( § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2021, poz. 535), podczas gdy skarżąca uiściła bez wezwania kwoty po 300 zł.