II SA/Rz 1169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- IISA/Rz1169/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] orzekającej o dokonaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian dotyczących wzajemnej konfiguracji działek nr 1845 i 1844/1 oraz ich powierzchni, zgodnie z operatem pomiarowym z dnia 28 maja 2007 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję organu odwoławczego wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.05.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. zwana dalej Upgik) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej Regib). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaskarżona odwołaniem decyzja starosty została wydana w następstwie wniosku T. G. o dokonanie zmiany w częściach kartograficznej i opisowej operatu, dotyczących konfiguracji i powierzchni działek nr 1845 i 1844/1. Wyjaśniono, że działka nr 1845 jest zabudowana i stanowi własność T. G., a działka nr 1844/1, również zabudowana, należy do R. K. Według ustaleń dokonanych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, na mapie ewidencyjnej nieprawidłowo wykazany został przebieg granicy pomiędzy tymi działkami od strony wschodniej. Z porównania materiałów źródłowych (szkicu polowego z 1957 r., mapy ewidencyjnej z 1967 r. oraz operatu technicznego z pomiaru działki nr 1845 z dnia 28 maja 2007 r.) wynika, że przebieg granicy wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej opracowanej po modernizacji ewidencji gruntów i budynków, gdzie granica przecina budynek (przybudówkę, stanowiącą wejście do piwnicy) istniejący na działce nr 1845, nie odpowiada dokumentom znajdującym się w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym w S. W trakcie modernizacji popełniono błąd na mapie ewidencyjnej, którego oczywistość potwierdzają materiały źródłowe. Zachodziła zatem konieczność korekty danych ewidencyjnych działek nr 1845 i 1844/1. Prawidłowo zatem Starosta przeprowadził postępowanie zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego w operacie ewidencji gruntów i budynków, opierając się na § 47 ust. 3 Regib oraz na dokumentach geodezyjnych opracowanych podczas pomiaru działki nr 1845 na gruncie. Podkreślono ponadto, że podczas przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków następuje uaktualnienie danych ewidencyjnych, jednakże ustalenia dokonane w tym postępowaniu mogą podlegać korekcie w odrębnym postępowaniu. W następstwie sprostowania w operacie ewidencyjnym danych ewidencyjnych dotyczących współrzędnych punktów granicznych działek nr 1845 i 1844/1, zaistniała podstawa do obliczenia powierzchni tych działek i wprowadzenia z tym zakresie zmian w części opisowej operatu. Zarzuty odwołującego się nie mogły zostać uwzględnione, zdaniem organu wywodzone przez odwołującego się naruszenia przepisów Upgik nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. W szczególności zastrzeżenia dotyczące popełnienia przestępstwa poprzez sfałszowanie dokumentacji geodezyjnej nie mogą podlegać rozpatrywaniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Procedowanie w tym zakresie należy do innych, właściwych organów. Z decyzją WINGiK nie zgodził się T. G. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7b ust. 1 i 2, art. 31 (prawdopodobnie Upgik) oraz art. 110, art. 138 i art. 139 k.p.a. W skardze podniósł, iż geodeci dokonujący pomiarów nieruchomości dopuścili się sfałszowania dokumentacji geodezyjnej. Korzystając z "osłony Naczelnika Wydziału Geodezji" poświadczyli nieprawdę i zdezorientowali go. Spór, jaki nawiązał się na tle przebiegu granicy działek w istocie ma podłoże cywilne, gdyż dotyczy utrudnień czynionych mu przy staraniach o przesunięcie słupa energetycznego z jego działki; wskutek zaniedbań organów nadzoru geodezyjnego nie było dotąd wiadomym, czy uciążliwy słup w ogóle znajduje się na nieruchomości skarżącego, który pragnął się go wyzbyć. Niezgodność mapy z faktycznym przebiegiem granicy działek zmusiła skarżącego do ustalania jej przebiegu na własną rękę, w drodze "konsensusu" z sąsiadem, w oparciu o samodzielnie sporządzony szkic. Organ dopuścił się bezprawnej ingerencji w stosunki majątkowe skarżącego i w efekcie doprowadził do konfliktu z sąsiadem korzystającym z energii elektrycznej za pomocą spornego słupa. Organy naruszyły ponadto regulacje z zakresu postępowania, gdyż nie dokonały bezpośrednich pomiarów działek, a swoje ustalenia oparły na nieaktualnym operacie sporządzonym przez firmę G. Pomiaru należało dokonać "taśmą mierniczą". "Zmiana areału działek" została przez organy dokonana z naruszeniem prawa. Skarżący uważa, iż sfałszowana dokumentacja powinna zostać przez organy usunięta z zasobu geodezyjnego, a osoby winne tego sfałszowania zasłużyły na stosowne sankcje. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, nadto zobowiązanie organu odwoławczego do usunięcia sfałszowanej dokumentacji z zasobu geodezyjnego, wydania z zasobu mapek "pochodnych z poprawną grafiką" oraz "ustanowienia sankcji wobec osób związanych z decyzją". WINGiK, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 1.02.2010 r. (k. 31 akt sądowych) T. G. polemizuje z wywodami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, eksponując w szczególności iż popełniono przestępstwo. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący zmodyfikował swe żądanie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, złożył kopie dokumentów: decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego z 7.07.2000 r., wyrysy z mapy ewidencyjnej obejmujące m.in. działki o nr 1845 i 1844/1, oraz pisma kierowane do Sądu Rejonowego w S. dotyczące kwestii usytuowania słupa energetycznego w obrębie w/w działek. Skarżący wywodził, iż przedłożona przezeń decyzja nie obejmować miała działki nr 1845. na pytania Sądu T. G. wyjaśnił, że toczyło się postępowanie z jego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez geodetów z Wydziału Geodezji w S., ale prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania, nadto wyjaśnił, że przebieg granicy między jego działką a działką nr 1844/1 winien być taki, aby nie przebiegał przez przybudówkę budynku, a poza jej obrysem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Prawem materialnym regulującym zagadnienie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. ( Upgik) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej "Regib"). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Prowadzenie ewidencji gruntów regulują zaś przepisy powołanego rozporządzenia, a w szczególności § 44, 45 i 46. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 Upgik ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, m.in. ich położenia, granic i powierzchni. Zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości. Zmian w ewidencji dokonuje się w oparciu o prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne oraz odpisy aktów notarialnych (art. 23 Upigk). Wprowadzenie zmian wymaga zatem przedstawienia odpowiednich dokumentów, wymaganych prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., II SA 566/99 - LEX nr 46217). Zgodnie z art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Upgik, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 Regib). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przepisów § 44, § 46 i § 47 Regib wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów wymienionych w § 10 i 11 Regib, przy czym podmioty zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 3 Upgik). W sprawie niesporne jest, że podaniem z 7 maja 2010 r. T. G. zwrócił się do Starosty Powiatowego z podaniem m.in. w sprawie "naniesienia na pochodnych mapkach geodezyjnych ... poprawnej grafiki uwzględniającej skalę odległości granicy działki względem budynku". W treści tego podania powoływał się na fakt przeprowadzenia wizji lokalnej oraz pomiarów przez geodetę B. D. w 2007 r. działającego z polecenia starosty. Akta administracyjne organu I instancji zawierają protokół ustalenia przebiegu granic działek nr 1845 i 1844/1 w S. obręb [...] (k. 33-54). Uznając, że w operacie ewidencji gruntów znajduje się błąd polegający na błędnym wkreśleniu granicy między powyższymi działkami w ten sposób, że granica ta przebiega poprzez przybudówkę budynku skarżącego, Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. dokonał zmian w operacie poprzez dokonanie korekty mapy w sposób ujęty na k. 86 akt organu I instancji oraz na zmianie powierzchni obu działek. Efektem tych zmian jest przesunięcie przebiegu granicy działki skarżącego w obszarze przybudówki do budynku oraz powiększenie powierzchni jego działki – nr 1845 o 13 m², adekwatnie zmniejszeniu działki uczestnika R. K. – nr 1844/1. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest obszerne i przekonywujące, z tej przyczyny utrzymanie jej w mocy nie narusza prawa. Zgodnie z § 37 Regib "W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne (podkreślenie Sądu), lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie". W przedmiotowej sprawie dane dotyczące przebiegu granic działek zostały pozyskane w drodze pomiarów terenowych, poprzez opracowanie operatu pomiarowego nr [...] z 28 maja 2007 r. sporządzonego przez geodetę B. D. Skoro w ocenie organu przebieg granicy istniejący na mapie zasadniczej dotyczący działek nr 1844/1 i 1845 w stanie po przeprowadzonej modernizacji operatu w obrębie [...] był niewiarygodny i sprzeczny z materiałami źródłowymi, a prawidłowe dane pozyskano w drodze przeprowadzonych prac geodezyjnych, przeto Sąd nie dopatruje się naruszenia prawa. Wbrew wywodom skargi skorygowany przebieg granicy między działką skarżącego a uczestnika nie został naniesiony na podstawie "nieaktualnego operatu firmy G.", a w oparciu o operat wykonany przez geodetę B.D. Skarżący podczas rozprawy przed Sądem przyznał, że granica działek winna przebiegać poza obrysem przybudówki do jego budynku. Tak naniesiony przebieg granicy zapewnia aktualność i zgodność z materiałami źródłowymi (vide: archiwalna mapa zasadnicza na k. 65 akt I instancji, gdzie granica przebiega poza obrysem przybudówki do budynku). Zarzut skargi naruszenia art. 138 i 139 k.p.a. jest chybiony. Organ odwoławczy podjął decyzję w oparciu m. in. o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przy takim rozstrzygnięciu zarzut naruszenia art. 139 k.p.a, zakazującego pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się jest chybiony z przyczyny konstrukcji cyt. przepisu – nie może pogorszyć tej sytuacji organ odwoławczy, który utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów Upgik, o które prawdopodobnie skarżącemu chodziło. Skarżący wywodził podczas rozprawy o popełnieniu przestępstwa przez "geodetów z Wydziału Geodezji w Starostwie Powiatowym [...]", sam jednak przyznał, że organy prokuratury odmówiły wszczęcia postępowania przygotowawczego w tej sprawie. W ocenie Sądu skarżący błędnie interpretuje, jakoby decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego obrębu [...] nie obejmowała swym rozstrzygnięciem działki nr 1845, która w czasie wydawania przedmiotowej decyzji należała do poprzednika prawnego skarżącego – Spółdzielni "[...]" i wchodziła w skład powyższego obrębu geodezyjnego. Przedmiotem tej decyzji były wszystkie grunty w jednostce ewidencyjnej obrębu [...] o łącznej powierzchni 2.750 ha. Punkt drugi tej decyzji wymieniał expressis verbis wyłącznie działki, w odniesieniu do których organ uwzględnił zastrzeżenia stron w trakcie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano, że reklamacji było 78, z czego 32 uwzględniono. Z tych przyczyn i działając na zasadzie art. 151 Ppsa, skargę oddalono.