II SA/Rz 117/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamontowania nawiewników I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A w S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej A zamontowanie w mieszkaniu nr [...], bloku mieszkalnego nr [...], na Osiedlu [...], w S.: w kuchni – jednego nawiewnika typu AMO, oraz w pokojach - trzech nawiewników higrosterowanych typu EMM, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał wymienionej Spółdzielni Mieszkaniowej zamontowanie w wymienionym wyżej mieszkaniu - w kuchni dwóch nawiewników typu AMO w dolnej części skrzydła okiennego, nad parapetem skierowując strumień powietrza w kierunku do góry, w pokojach natomiast trzech sztuk nawiewników higrosterowanych typu EMM, wyznaczając termin do [...] stycznia 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], wydaną po interwencji P. Cz. w sprawie nieprawidłowo działających przewodów kominowych w jego mieszkaniu nr [...], bloku nr [...] na Osiedlu [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej A. przedłożenie w terminie do dnia [...] marca 2006 r. ekspertyzy budowlanej w zakresie dotyczącym niewłaściwego ciągu wentylacyjnego w kuchni oraz ciągu wentylacyjnego i spalinowego w wyżej wymienionym mieszkaniu. Po przedłożeniu przez Spółdzielnię ekspertyzy, i jej uzupełnieniu na żądanie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej A zamontowanie w mieszkaniu nr 9, bloku nr 8 nawiewników powietrza – w kuchni jednego nawiewnika typu AMO, oraz trzech nawiewników higrosterowanych typu EMM w pokojach. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A, podnosząc, że wskazany w decyzji obowiązek powinien zostać nałożony na właściciela lokalu, ponieważ z obowiązującego w Spółdzielni "Regulaminu podziału obowiązków w zakresie napraw i remontów w lokalach mieszkalnych" wynika, że właściciele poszczególnych lokali wymieniają stolarkę okienną na własny koszt. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zamontowaniu 2 szt. nawiewników AMO w kuchni i 3 szt. w pokojach. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Bez znaczenia jest przy tym, zdaniem organu, podnoszony przez Spółdzielnię fakt samodzielnej wymiany stolarki okiennej przez poszczególnych lokatorów mieszkań. Konieczność zreformowania decyzji organu I instancji wynikała z faktu, iż nałożony nią obowiązek nie był zgodny z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej przez Spółdzielnię ekspertyzy technicznej. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez P. Cz. W skardze podnosi on, że organy nadzoru budowlanego zajmują się skutkami natomiast obojętnie przechodzą obok przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Wskazał, że w pismach adresowanych do Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wielokrotnie podkreślał, że zmiana ciągu kominowego wystąpiła dopiero po przebudowaniu kominów w bloku nr [...]. Tymczasem, jak wskazuje skarżący, w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że przeprowadzone roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, brak jest również protokołu odbioru przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia. Skarżący podkreśla, że właśnie w blokach, w których dokonano przebudowy kominów doszło w 2006 r. do przypadków zatruć, a nie doszło do nich w blokach, w których kominów nie przebudowano. Podnosi także, ze termin wydania decyzji przez organ II instancji upłynął w dniu [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł również, że skarżący P. Cz. nie wnosił odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zainicjowało zgłoszenie P. Cz. informujące o wadliwie działającej wentylacji w jego mieszkaniu nr [...] w bloku nr [...] na "Osiedlu [...]" w S. Przeprowadzona w tym mieszkaniu kontrola wykazała brak prawidłowego ciągu kominowego i na przemian powstające ciągi zmienne, co uniemożliwia dopływ świeżego powietrza do ciągów grawitacyjnych. W toku prowadzonego postępowania wykonana została ekspertyza techniczna, która potwierdziła nieprawidłowe działanie wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu nr [...]. Jednocześnie w ekspertyzie tej zalecono zamontowanie nawiewników okiennych w celu zapewnienia dopływu do mieszkań wymaganej ilości powietrza z zewnątrz, a uzupełniono ja opracowaniem rzeczoznawcy budowlanego określającym dokładny sposób doprowadzenia świeżego powietrza do mieszkań. Na podstawie tych opracowań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał decyzję nakazującą zamontowanie nawiewników w mieszkaniu skarżącego. Z akt sprawy wynika również, że podobne decyzje dotyczące zamontowania nawiewników zapadły w odniesieniu do mieszkań nr [...], [...], [...] i [...] w tym samym bloku. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. Dz. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), który jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, przewiduje nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku gdy obiekt budowlany: - jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo - jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo - powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Celem tego przepisu jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, przy czym nie określa on treści decyzji wydawanych dla skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku, kiedy chodzi o usunięcie wady samego budynku, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczyć może również lokali lub lokalu mieszczącego się w tym obiekcie. Chodzi tu o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (wyrok NSA z 13.02.1998 r., IV SA 757/96, System Orzecznictwa LEX Nr 43310, wyrok NSA z dnia 4.03.2002 r., IV SA 908/00, LEX Nr 81731). Dla zastosowania omawianego przepisu niezbędne jest zatem ustalenie na czym polega wadliwość techniczna kontrolowanego obiektu jako całości, a w następnej kolejności wydanie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia tej wady. Taki obowiązek spoczywa na organie prowadzącym podstępowanie nawet w wypadku, gdy wydaje się nakaz mający na celu poprawę stanu technicznego konkretnego lokalu w tym budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem budynek, a nie poszczególne lokale w nim się znajdujące (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s.334) Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że jest on niepełny, zawiera luki i niejasności i nie daje odpowiedzi na pytanie jaka jest przyczyna wadliwie funkcjonującej wentylacji w bloku nr [...]. Ustalenia faktyczne oraz ekspertyza dotyczą jedynie sytuacji występującej w jednym lokalu nr [...], a rodzaj zleconych robót, nawet przyjmując, że w stosunku do kilku innych lokali wydano podobne nakazy, nie daje gwarancji usunięcia nieprawidłowości technicznych w całym budynku. W tym kontekście nie można odmówić słuszności skardze, która wskazuje, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie usunięcia skutków, nie zmierza natomiast do wykrycia i wyeliminowania przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący zwraca uwagę na przebudowę kominów, która w jego ocenie spowodowała problemy z funkcjonowaniem wentylacji, a którą to okoliczność konsekwentnie podnosił w toku postępowania. Fakt remontu przewodów kominowych i wentylacyjnych w bloku nr [...] w 2005 roku jest w sprawie niesporny. Potwierdził go w trakcie rozprawy przed Sądem Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej A oraz skarżący, dołączając dokumentację fotograficzną. Na okoliczność tę zwrócił również uwagę rzeczoznawca budowlany – mgr inż. J. S., stwierdzając w sporządzonej przez siebie ekspertyzie, iż na temat zakresu remontu nie dysponuje żadną dokumentacją, a jedyne informacje jakie uzyskał, to takie, że ekipa remontowa stwierdziła nieszczelność kanałów wentylacyjnych i spalinowych i uszczelniła te kanały. Jeśli uszczelnienie to obejmowało także przykanaliki, to oznacza, że uszkodzono ich oryginalne zamknięcia. W takiej sytuacji, w ocenie sporządzającego ekspertyzę, wykonane nowe zamknięcia przykanalików są poziome (płaskie) i nie zapewniają łagodnego wpływu powietrza do kanału zbiorczego, to zaś ogranicza skuteczność działania wentylacji grawitacyjnej. Z treści ekspertyzy wynika więc, że z uwagi na niepełne informacje dotyczące zakresu robót remontowych przewodów kominowych, nie można w sposób jednoznaczny wskazać przyczyny nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji w bloku nr [...], w tym także w mieszkaniu nr [...]. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie wszystkich wątpliwości i uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazującymi organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organy orzekające w sprawie standardów tych nie dotrzymały, co czyni ich decyzje wadliwymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności ustalić jaki był zakres przeprowadzonego w 2005 r. remontu przewodów kominowych, jakie konkretnie prace i w jaki sposób były wówczas wykonane, jakie elementy wymieniono. Po zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji w tym zakresie, czy ewentualnym przesłuchaniu świadków w sytuacji braku czy niekompletnej dokumentacji, niezbędne będzie zasięgnięcie opinii biegłego rzeczoznawcy w celu określenia przyczyny wadliwego funkcjonowania wentylacji w bloku nr [...] na Osiedlu [...] w S. i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie wydanie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia takich nieprawidłowości w stosunku do obiektu budowlanego, mając na względzie poczynione wcześniej uwagi. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i ją decyzja poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uchybienia te Sąd zakwalifikował jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.