II SA/Rz 117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- II SA/Rz 117/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z 12.08.2014 r., uzupełnionym 1.10.2014 r. W.O. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie stanowiącej jej własność działki nr ewid. 3778 w [...] z działkami: nr 3777- stanowiącą własność E.S. działką oraz nr 3745 stanowiącą własność Gminy [...]. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) – dalej: "P.g.i.k.", Burmistrz Miasta i Gminy [...] (wyznaczony do rozpatrzenia sprawy) orzekł o rozgraniczeniu działki nr 3778 z działką nr 3777 i działką nr 3745. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a.", ustalił koszty postępowania w sprawie przeprowadzonego rozgraniczenia w łącznej kwocie 2 700 zł, zobowiązując właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do ich uiszczenia w równych częściach tj. po 900 zł. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, gdyż ustalona granica wywiera skutki prawne nie tylko w zakresie praw własności i granicy wnioskodawcy tego postępowania, ale również i pozostałych jego uczestników. Efektem rozgraniczenia jest ustalenie stabilnej granicy między nieruchomościami, wobec czego właściciele nieruchomości sąsiadujących winni partycypować w odpowiednim zakresie w kosztach prowadzonego postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniosła E.S. podnosząc, że nie była inicjatorką przeprowadzonego rozgraniczenia, a wręcz wielokrotnie negowała takie rozwiązanie. Ponadto na przeprowadzonym rozgraniczeniu zyskała wyłącznie strona przeciwna, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie zostało przeprowadzone w interesie wszystkich stron i obciążenia ich po równo kosztami postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji W uzasadnieniu podano, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Interes prawny stron postępowania jest zatem kategoria obiektywną, a twierdzenie, że posiada go jedynie strona inicjująca postępowanie pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium w realiach opisywanej sprawy za zasadne uznano obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania, jako że takie określenie obowiązku udziału stron w kosztach uwzględnia normę zawartą w art. 152 Kodeksu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie E.S. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko zarzuciła organom naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było w jej interesie lub za jej zgodą. Zdaniem skarżącej to, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 organ może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkie strony nie oznacza, że winien on zawsze i bezwzględnie obciążać wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Jej przedmiotem jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają zasad ponoszenia kosztów rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku rozliczenia kosztów rozgraniczenia należy uwzględniać także zasady zawarte w art. 152-153 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi regulacjami koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie (art. 153 K.c.), co jest konsekwencją sformułowanego w art. 152 K.c. obowiązku współdziałania właścicieli gruntów sąsiadujących przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. NSA wyraźnie wskazał w tej uchwale, że " w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Oczywiście słusznym jest pogląd, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając takie orzeczenie organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek W. i C.O., którzy uiścili żądaną przez organ zaliczkę w kwocie 3300 zł. Wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym poprzez wydanie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1[...] 0 sierpnia 2015 r., organ ten ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obejmujące wyłącznie koszty czynności geodety na kwotę 2.700 zł. Kosztami tymi w równych częściach, tj. po 1/3 obciążył wszystkie strony postępowania, czyli wnioskodawców, skarżąca oraz Gminę [...]. W ocenie Sądu przyjęcie takiego rozwiązania w niniejszej sprawie jest zgodne z regułami wynikającymi z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 52 K.c. oraz nie narusza zasad sprawiedliwości. Należy wziąć pod uwagę postawę skarżącej, która kontestowała wszystkie działania organu, a także wyznaczanych do przeprowadzenia czynności geodetów, a ostatecznie nie stawiła się na gruncie na wezwanie geodety A.K. celem ustalenia położenia punktów i przebiegu linii granicznych. Świadczy to o intensywności sporu granicznego i niewątpliwie pokazuje, że jego rozwiązanie leży w interesie wszystkich stron postępowania. Należy również zauważyć, że wobec rozszerzenia wniosku W. i C.O. o rozgraniczenie ich działki także z działką Gminy [...] o nr 3745 (droga gminna), kosztami rozgraniczenia obciążono również tę Gminę w części równej, tj. 1/3, choć działka wnioskodawców graniczy z działką 3745 na niewielkiej długości . Organ przyjął zatem zasadę, że wszystkie strony rozgraniczenia obciążone zostały kosztami w równym stopniu. W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące konieczności obciążenia kosztami wyłącznie inicjatorów rozgraniczenia. Zdaniem Sądu podkreślana przez skarżącą jedynie "możliwość", a nie "obowiązek" rozdzielenia kosztów po połowie, wynikająca z uchwały NSA w sprawie I OPS 5/06, nie świadczy o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwe jest bowiem, że załatwienie długotrwałego sporu granicznego leży w interesie wszystkich jego uczestników, choć skarżąca deklaruje inaczej. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.