II SA/Rz 117/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 listopada 2022 r. nr N-VI.7581.2.16.2022 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości - skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 9 listopada 2022r. nr N-VI.7581.2.16.2022 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 1 lipca 2022 r. G S.A. zs. w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") o zobowiązanie w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023. 344 t.j.) – dalej: "u.g.n." do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Starosta Powiatu [...]: 1. zobowiązał JG i KG – jako właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], do udostępnienia ww. nieruchomości, celem wykonania czynności związanych z remontem gazociągu [...]; 2. określił, że nieruchomość podlega udostępnieniu na okres 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót, a samo udostępnienie polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez Spółkę do wykonania remontu gazociągu; 3. ustalił, że obszar udostępnienia części nieruchomości został określony na załączniku graficznym do decyzji; 4. zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z remontem, a w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego – do uzgodnienia odszkodowania z właścicielami nieruchomości; 5. wskazał, ze w przypadku nieuzgodnienia odszkodowania, ustalenie odszkodowania nastąpi w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.; 6. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący w odwołaniu zakwestionowali zarówno kwalifikację planowanych robót budowlanych jako remont sieci gazowej, jak również zakres udostępnionej nieruchomości, wynikający z załącznika graficznego decyzji. W ocenie Skarżących, na wykonanie planowanych robót inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Decyzją z 9 listopada 2022 r. nr N-VI.7581.2.16.2022 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...]. Organ odwoławczy podał, że prace w zakresie naprawy gazociągu na działce odwołujących spełniają definicję remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023.682 t.j. z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". Z akt sprawy wynika, że gazociąg usytuowany jest w skarpie rowu melioracyjnego, a zatem najpierw musi dojść do jego odkopania. Natomiast sama naprawa izolacji gazociągu nie spowoduje zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Ponowne przykrycie gazociągu i uformowanie skarp oraz ich zabezpieczenie przed erozją jest natomiast związane z wykonaniem obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wojewoda podniósł ponadto, że wnioskodawca przedłożył dokumenty zarówno potwierdzające, że gazociąg stanowi jego własność, jak również że nie doszło do porozumienia ze Skarżącymi w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że dla wydania decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których nie doszło do porozumienia stron. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że organ I instancji nie był zobowiązany do występowanie do innych organów celem zajęcia stanowiska, bowiem decyzja wydana w przedmiocie udostępniania nieruchomości daje podmiotowi wnioskującemu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma zatem znaczenia, czy inwestor spełnił stawiane wymagania u.p.b. lub przepisami normującymi ochronę gruntów rolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, JG i KG wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości, gdy Skarżący wyrażali zgodę na wykonanie remontu ww. gazociągu, natomiast w pojęciu remontu nie mieści się przebudowa gazociągu, na którą Skarżący nie wyrazili zgody; 2. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości mimo, że zaplanowane prace nie mieszczą się w pojęciu konserwacji ani remontu; 3. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. organ nie był uprawniony do wydania decyzji odnośnie prac prowadzonych nie przy samym gazociągu, a również w rowie melioracyjnym; 4. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez zobowiązanie Skarżących do udostępniania nieruchomości o ogólnej powierzchni 3669 m2, łącznie z drogą dojazdową, w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie prac, podczas gdy Inwestor miał możliwość dojazdu do nieruchomości z drogi publicznej, w związku z czym nie musiał korzystać z nieruchomości Skarżących w tak szerokim zakresie; 5. art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022.2000 t.j. z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 16 pkt 65 lit. a), art. 389 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022.2625 t.j. z późn. zm.) – dalej: "u.p.w." poprzez ich niezastosowanie i brak dokonania analizy, czy w sprawie nie występuje obowiązek uzyskania pozwolenie wodnoprawnego, skoro inwestor wskazywał, że planuje wykonać prace polegające na zabezpieczeniu przed erozją skarp rowu melioracyjnego poprzez obłożenie ich płytami ażurowymi; 6. art. 2 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: "u.o.g.r.", poprzez ich niezastosowanie w ramach przedmiotowej sprawy i brak ustalenia, czy inwestor nie musi uzyskać pozwolenia na przebudowę poprzedzonego decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej; 7. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania stosownej dokumentacji technicznej dotyczącej gazociągu istniejącego i planowanego zakresu robót oraz ustalenia, czy taki zakres robót nie stanowi przebudowy gazociągu, wymagającej uzyskania pozwolenia budowlanego, poprzedzonego ewentualnymi koniecznymi uzgodnieniami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3 § 1 art. 145 p.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124b u.g.n. Stosownie do art. 124b ust 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Zgodnie z art. 124b ust. 2 u.g.n. decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki z dnia 1 lipca 2022 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...]. Z treści wniosku wynika, że decyzja jest niezbędna do realizacji zadania polegającego na remoncie gazociągu (naprawa izolacji) – prace na działce polegać będą na wykonaniu robót ziemnych m.in. wykop, odłożenie ziemi, przejazd sprzętu, naprawa izolacji, zasypanie gazociągu, odtworzenie i zabezpieczenie przed erozją skarp rowu odwadniającego. We wniosku zawarto też żądanie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z 26 lipca 2023r. Spółka uszczegółowiła treść wniosku, dołączając oryginał mapy przedstawiającej obszar niezbędny do realizacji prac. Dokument został przygotowany przez działającego na zlecenie Spółki wykonawcę, który będzie odpowiedzialny między innymi za wykonanie robót ziemnych. Naprawę izolacji gazociągu wykona Spółka. Zakres zadania określonego we wniosku przez Spółkę był wiążący dla organów prowadzących postępowanie. Wyżej opisany wniosek Spółki zakreślił granice przedmiotowe planowanego zadania, którego zasadniczym celem było wykonanie izolacji istniejącego gazociągu DN 300/400, który jest posadowiony wzdłuż działki [...] w [...]. Sąd w składzie orzekającym za zasadne uznaje stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być wydana po spełnieniu przesłanek z art. 124b u.g.n. Przede wszystkim trzeba prawidłowo ocenić cel udostępnienia nieruchomości, który musi być związany z konserwacją remontami lub usuwaniem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Prawidłowo organy uznały, że planowane prace mają zwiększyć i poprawić warunki bezpieczeństwa istniejącego gazociągu. Wyszczególnione we wniosku planowane roboty w zakresie naprawy izolacji gazociągu i podwyższenie nasypu ziemi nad gazociągiem spełniają definicję remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Przez remont zgodnie z tym przepisem należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiącej bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponadto nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124 u.g.n. bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2017.220 t.j. z późn. zm., dalej: "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. (por. wyrok NSA z 1.07.2022 r. I OSK 869/19 i przywołane w nim orzecznictwo – dostępne w cbosa). Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zestawienie czynności takich jak "konserwacja", "remont" oraz "usuwanie awarii" zdaje się nie stanowić zamierzonego odwołania przez ustawodawcę do terminologii Prawa budowlanego. Ten ostatni akt prawny co prawda definiuje pojęcie remontu, ale pojęcia konserwacji i awarii użyte są w nim sporadycznie ("bieżąca konserwacja", "awaria instalacji"). Zgodnie z art. 9c ust. 1 pkt 3 p.e. operator systemu przesyłowego jest odpowiedzialny za eksploatację, konserwację i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego. Mając na uwadze przedstawione rozważania, stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji (najczęściej przez przedsiębiorcę przesyłowego) prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 p.e.), czy zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego i realizację umów z użytkownikami tego systemu, co wynika z art. 9c ust. 1 pkt 1 p.e. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21.01.2022r., I SA/Po 320/21 dostępny w cbosa). Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący bezpieczne i niezawodne funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. W niniejszej sprawie nie podlega badaniu to, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, z którą wiąże się przedmiotowa sieć, jako część składowa przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. W związku z tym, że decyzja wydawana na podstawie art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie ciągów, przewodów i urządzeń, które już istnieją (a przy tym wymagają m.in. remontów), nie ma potrzeby weryfikowania na tym etapie ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (P. Wojciechowski, Komentarz do art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem nie podlega tu badaniu legalność sieci, bowiem remont i doprowadzenie do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi i mienia są niezbędne w każdym przypadku, także wobec sieci wybudowanych z naruszeniem przepisów budowlanych. Do badania legalności tego rodzaju obiektów właściwe są organy nadzoru budowlanego, a nie Wojewoda (wyrok WSA w Gliwicach z 26.07.2017r. II SA/Gl 1283/16 dostępny w cbosa). Wyżej naprowadzone poglądy powodują, że bezpodstawne są zarzuty zawarte w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze o uzyskaniu pozwolenia na budowę, stosownych uzgodnień i wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, gdyż w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z przebudową ani ze zmianą położenia (trasy) gazociągu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie jest zatem przebudową w rozumieniu tego przepisu wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Sąd podziela ocenę Wojewody, że decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 124b u.g.n. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykonania utwardzenia po zakończeniu remontu i użytego materiału do tego utwardzenia, czyli ażurowych płyt betonowych. W pkt 2 decyzji organu I instancji zobowiązano wnioskodawcę między innymi do odtworzenia i zabezpieczenia przed erozją skarp rowu odwadniającego. Nie budzi wątpliwości, że gazociąg został zlokalizowany w rowie odwadniającym, dlatego warunkiem wykonania remontu było odkopanie gazociągu, a po zakończeniu odtworzenie skarp rowu. Zakres wykonanych przez inwestora prac dokumentują zdjęcia dołączone przez Spółkę do akt administracyjnych Wojewody. Wykonanie remontu wiązało się też z usunięciem drzew i korzeni, a zatem doszło do naruszenia struktury i stabilności mas ziemnych, które wymagały ustabilizowania. Obecni na rozprawie pełnomocnicy stron podali i udokumentowali stosownymi dokumentami (w aktach sądowych), że przed właściwym miejscowo i rzeczowo organem PGW Wody Polskie postępowanie, w którym ocenie poddane będzie wykonanie utwardzenia rowu wodnego betonowymi płytami ażurowymi. Ponadto Wojewoda stwierdził, że Spółka stosownymi dokumentami wykazała, że gazociąg objęty remontem stanowi jej własność. Prawidłowo uznano brak zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości, co stało się podstawą do złożenia wniosku w trybie art. 124b i w następstwie przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego wydania decyzji zezwalającej na administracyjne wejście w teren dla wykonania izolacji gazociągu. Wbrew zarzutom skargi nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a poprzez brak powiadomienia Skarżących o uszczegółowieniu wniosku w piśmie z 26 lipca 2022r. Z treści odwołania wynika, że ten dokument był Skarżącym i ich pełnomocnikowi znany. Nie zostało wykazane w jaki mogło to mieć wpływ na wynik postepowania i naruszenie praw strony do udziału w tym postępowaniu. Trzeba też mieć na względzie, że prawidłowe i bezpieczne działanie gazociągu o ta dużej mocy służy realizacji ważnego interesu publicznego z art. 9c ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego, o którym mowa w art. 7 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.