II SA/Rz 1170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm), po rozpatrzeniu odwołań K. R., T. G., M. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w obr. 205, m. P., będącej częścią działki nr 529 o pow. 50a 53m², stanowiącej własność Gminy Miejskiej, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 205 m. P. oznaczonej jako działka nr 525 o pow. 2a 18m² - stanowiącej własność Gminy Miejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z [...] września 2009 r. K. R., M. S., T. G. i A. S. zwróciły się do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – działki nr 11 o pow. 0,2269 ha w obr. 53 m. P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy z wniosku wyżej wymienionych i jednocześnie wyznaczył Prezydenta Miasta do jej załatwienia. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. R., M. S., T. G. i A. S., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w obr. 205, m. P., będącej częścią działki nr 529 o pow. 50a 53m², stanowiącej własność Gminy Miejskiej, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, obj. KW nr [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R. (winno być w P.) oznaczonej jako działka nr 525 o pow. 2a 18m² obr. 205 P. stanowiącej własność Gminy Miejskiej, obj. KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...] lipca1976 r. Rep. [...] E. W., W. C. i T. C. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64) nieruchomość oznaczoną jako działka nr 114 położoną w P. obr. 53. Z treści aktu notarialnego wynika, że nieruchomość ta niezbędna była Skarbowi Państwa z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] marca 1976 r. zatwierdzeniu planu realizacyjnego budownictwa mieszkaniowego wysokiego. Z dniem [...] maja 1990 r., działka nr 114 w obr. 53 miasta P. uległa komunalizacji z mocy samego prawa na rzecz Gminy Miejskiej, co potwierdza decyzja Wojewody z dnia [...] maja 1992 r., nr [...]. Wskazano, że na podstawie dokumentacji geodezyjno – prawnej ustalono, że działka nr 114 w obr. 53 została zniesiona do działki nr 133/10, która uległa dalszym podziałom. W wyniku czego powstały działki, obecnie oznaczone nr 529 o pow. 50a 53m² i nr 525 o pow. 2a 18m² położone w obr. 205 miasta P. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2003 r. Rep A nr [...] Gmina Miasto oddała Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie działkę nr 529. Druga zaś działka (nr 525), stanowiąca własność Gminy Miejskiej została zajęta pod pas drogi publicznej, wojewódzkiej tj. ul. [...] w P. Organ dodał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1983 r., sygn. [...] spadek po E. W. nabyli J. W., T. G., K. R. i M. S., natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. [...] (winno być [...]) spadek po J. W. nabyła A. G. (nazwisko po mężu – S.) . Materialno – prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie zostało przeprowadzone postępowanie w kwestii ustalenia czy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., bowiem w ocenie organu okoliczność, że nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste przesądza o niemożliwości jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela nieruchomości. Wobec tego okoliczność, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości o nr 529 nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przesądza o konieczności umorzenia postępowania w tym zakresie. Odnośnie zaś działki oznaczonej nr 525, , stanowiącej własność Gminy Miejskiej, organ podniósł, że została ona w całości zajęta pod pas drogowy ul. [...] (będącej drogą publiczną – drogą wojewódzką nr [...], klasy [...]). Powyższe zagospodarowanie działki powoduje, że nie można orzec o jej zwrocie, bowiem doprowadziłoby to do powstania stanu niezgodnego z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Jeżeli bowiem nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowi w danej chwili własność Skarbu Państwa lub jednej z jednostek samorządu terytorialnego, to stosownie do treści ww. przepisu nie może być przeniesiona w jakimkolwiek trybie na własność innych podmiotów. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniach T. G., M. S., K. R. i K. R. Zarzucili, że została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieprzeprowadzenie oględzin i rozprawy administracyjnej, które potwierdziłyby aktualny sposób zagospodarowania objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości. Wskazali, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną powodującą jej uchylenie. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 136 i art. 137 u.g.n. wskazał, że żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części wywłaszczonej nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub wydzielonej części może orzekać organ. Nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych, zatem wniosek o zwrot musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Z akt sprawy wynika, że spadkobiercy po E. W. wszczęli postępowanie o zwrot nieruchomości, brak natomiast zgody (wniosku) pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Organ I instancji winien zatem poinformować wszystkich wnioskodawców o potrzebie dołączenia zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Niezrealizowanie powyższego doprowadziło do merytorycznego rozpoznania wniosku, który nie pochodził od wszystkich uprawnionych stron, czym naruszono art. 136 ust. 3 u.g.n. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że pisma i decyzja organu I instancji kierowane były do pełnomocnika A. S. – K. R. Tymczasem w aktach sprawy brak stosownego pełnomocnictwa. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w P., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca wyjaśniła, że jest wieczystym użytkownikiem działki nr 529 obr. 205 m. P., zlokalizowanej na osiedlu [...], w bezpośrednim sąsiedztwie budynku [...] w P. Nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest ona zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla, stanowi część parkingu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oś. [...] i jest zabudowana małą architekturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zarzuty skargi są bezzasadne, odnoszą się bowiem do kwestii merytorycznych związanych z uznaniem nieruchomości za wykorzystaną bądź niewykorzystaną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a które to zagadnienie nie było badane w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2010 r. ([...]), którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ ten uchylił w całości wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Trzeba przypomnieć, że wniesienie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 15 K.p.a., ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego są więc przede wszystkim merytoryczne – będą to decyzje podejmowane w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zdanie pierwsze. Natomiast drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i w art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z treści powyższego przepisu wynika również, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zastosowanie przez organ odwoławczy w warunkach rozpoznawanej sprawy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe. Tym samym stanowisko tego organu wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na akceptację. Do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak wynika z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zaliczeni zostali: poprzedni właściciel oraz jego spadkobiercy. Mogą oni żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność kilku osób (lub więcej osób), to wniosek z żądaniem zwrotu muszą złożyć wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1976 r. Rep.[...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) – oznaczona wówczas jako działka nr 114 o pow. 22 a 69 m2 obr. 53 w P. – od E. W., W. C. i T. C., dla realizacji budownictwa mieszkaniowego wysokiego, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] marca 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizowanego na w/w cel m.in. na działce nr 114. Wspomniany wniosek, dotyczący części wywłaszczonej nieruchomości – obejmuje nieruchomość oznaczoną obecnie jako działka nr 525 o pow. 2 a 18 m2 w obr. 205 w P. – został złożony przez K. R., T. G., A. S. i M. S., tj. spadkobierców jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Nie może zatem być poddane krytyce stanowisko organu odwoławczego, wskazującego na rozpoznanie w pierwszej instancji złożonego wniosku in merito z naruszeniem regulacji zawartej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. wynika bowiem w sposób wyraźny, że organ I instancji w ogóle nie dostrzegł braku powyższego wniosku, czyli tego, że pochodzi on nie od wszystkich byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców), a co musi mu być poczytane niewątpliwie za zaniedbanie obowiązków proceduralnych. W takiej zatem sytuacji organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Organ ten nie mógł orzec reformatoryjnie, gdyż musiałby w rzeczywistości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (art. 136 K.p.a.). Trafne są też jego wskazania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, adresowane do organu I instancji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wezwać składających wniosek do jego uzupełnienia. Jest to bowiem brak usuwalny, a to uzupełnienie będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli bądź ich spadkobierców. Poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy byli współwłaściciele bądź ich spadkobiercy, powinien też zakreślić składającym wniosek termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej, natomiast w przeciwnym razie, czyli po jego uzupełnieniu możliwe będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak w aktach sprawy pełnomocnictwa dla K. R., udzielonego mu przez A. S., został prawidłowo zauważony przez organ odwoławczy i również w tym zakresie organ I instancji powinien uzupełnić materiał zebrany w sprawie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skoro więc zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia in merito, to zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy nie mogły mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.