II SA/Rz 1170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Mielec z dnia 8 lipca 2015 r. nr IX/60/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mielec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 ust. 1 i ust. 5. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu jest uchwała Rada Gminy Mielec z dnia 8 lipca 2015 r. nr IX/60/2015 Rady Gminy Mielec w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mielec podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 201 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 wrześni 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej "u.u.c.p."). i wydana po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mielec. Uchwała została opublikowana w dniu 4 sierpnia 2015 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. 2358. Skarżący opisanej wyżej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 20 ust. 1 i 5 wskazanej wyżej uchwały właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy upoważnia Radę Gminy wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 ust. 1 i 5. W uzasadnieniu wyjaśniał, że w § 20 ust. 1 uchwały Rada Gminy Mielec wskazała, że właściciele nieruchomości obowiązani są do stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości, a w § 20 ust. 5, że obowiązek deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości. W powyższym zakresie uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż Rada Gminy Mielec zobowiązując właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji i do tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. Przepis ten stanowi, że regulamin czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Z treści tegoż przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy stanowiąc w zakresie deratyzacji może wyznaczyć jedynie obszar podlegający obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. Niniejsze elementy wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tegoż przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy Mielec w § 20 ust. 1 uchwały nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek do stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości, natomiast w tym samym paragrafie, tylko, w ust. 5 wskazała, że obowiązek deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości. Rada Gminy Mielec realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nie mogła wskazać podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, którymi uczyniła właścicieli nieruchomości. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wskazana regulacja prawna zobowiązuje i upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Samo wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości przekracza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy. Umieszczenie tychże zapisów w § 20 ust. 1 i 5 skarżonej uchwały niewątpliwie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Przepis § 20 ust. 1 i 5 zaskarżonej uchwały zobowiązuje właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji co jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, bowiem przepis ten zawiera jedynie delegację dla rady gminy do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Tego rodzaju zapis nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji jest sprzeczny z przepisami ustawowymi, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały organu gminy powoduje sprzeczność z prawem, która ma charakter istotny zgodnie z przepisem art. 91 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy. Wobec powyższego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 i 5 zaskarżonej uchwały W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że Regulamin przed przyjęciem go przez Radę Gminy Mielec podlegał opiniowaniu przez organy i instytucję właściwe. W dniu 29 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu pozytywnie zaopiniował m.in. projekt regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mielec. Przedmiotowa uchwała była również przedmiotem analizy przez Wojewodę Podkarpackiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z sierpnia 2015 r. sygn. akt P.ll.4131.2.102.2015 stwierdził nieważność § 10 ust 3, § 11 ust 2, § 12, § 14 ust 2 § 19 ust 3 uchwały Rady Gminy Mielec z dnia 8 lipca 2015 r. nr IX/60/2015. Analiza w tym zakresie prowadzona była również pod kątem wskazanym w art. 4 ust 2 u.u.c.p. Podkreślił, że zgodnie z art 3 ust 1 i 2 ww. ustawy, do obowiązkowych zadań własnych gminy należy zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie oraz tworzenia niezbędnych warunków do ich utrzymania. Jednym z instrumentów pomocnych w realizacji tych zadań jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego, zawierającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawarte zostało w art. 4 ust 1 powołanej ustawy. W ust. 2 przepisu ustawodawca doprecyzował wymagania w zakresie regulacji, jakie winny być zawarte w regulaminie. Zadaniem organu stanowiącego gminy jest zatem określenie wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, lecz wyłącznie w zakresie wynikającym z katalogu określonego w art. 4 ust 2 pkt 1-8 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 8 ww. ustawy Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W zaskarżanej części uchwały wskazano iż obowiązek ten dotyczy terenu całej gminy i ma on charakter stały. Ze względu na rozmiar gminy podjęto decyzję o objęciu deratyzacją całego jej obszaru. Władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze gminy, czy tylko na części. To ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji w tym zakresie również w zakresie podmiotów zobowiązanych do dokonywania takich czynności. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. W zakresie obciążenia właścicieli nieruchomości obowiązkowa deratyzacją, organ ma wiedze o przyjętej w tym zakresie linii orzeczniczej i w tym zakresie poddaje się orzeczeniu sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. u.u.c.p. Zgodnie z powyższą regulacją w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym oraz regulacje § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Poddając we wskazanym wyżej zakresie analizie zaskarżony Regulamin, Sąd uznał za nieważny § 20 ust. 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż Rada Gminy w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestię dotyczącą deratyzacji. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem gminy jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie ustawowym nie obejmuje upoważnienia do wskazywania podmiotów obowiązanych do deratyzacji, a zatem tym bardziej nie obejmuje możliwości nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku stałej deratyzacji w obrębie swojej nieruchomości, jak uczyniono to w § 20 pkt 1 i 5. Taką wykładnię przepisów art. 4 ust. 2 u.s.p.g. w omawianej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3026/14 (dostępny w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wskazał bowiem, że "wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej." Sąd w pełni akceptując powyższe stanowisko uwzględnił wniosek strony skarżącej. Konkludując, ustalone przez Sąd uchybienia, uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, określonej w sentencji, a więc w zakresie § 20 ust. 1 i ust. 5 uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 w zw. z art. 11 a ust. 4 u.o.z.