II SA/Rz 1171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań K. R., T. G., M. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 205 miasta P., oznaczonej jako część działki nr 1436 o pow. 0,0969 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. K. R., M. S., T. G. i A. S. zwróciły się do Prezydenta Miasta o zwrot części działki nr 1436 położonej w P. obr. 205, wskazując, że działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Wojewoda i wyłączył Prezydenta Miasta P. od załatwienia sprawy z wniosku wyżej wymienionych i jednocześnie wyznaczył Prezydenta Miasta do jej załatwienia. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. R., M. S., T. G. i A. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. obr. 205, oznaczonej jako część działki nr 1436 o pow. 0,0969 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...] marca 1983 r. Rep. [...] E. W. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64) nieruchomości oznaczone jaki działki nr 116 o pow. 0,1570 ha i nr 123 o pow. 0,0300 ha położone w P. obr. 57, obj. KW nr [...], które zostały wydzielone do KW nr [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że nieruchomości te niezbędne były Skarbowi Państwa pod budownictwo spółdzielcze osiedla W. Decyzją z dnia [...] marca 1993 r., nr [...] Wojewoda stwierdził, ze Gmina Miasto nabyła z mocy samego prawa własność m.in. działek o nr 116/1 o pow. 0,1289 i nr 123 o pow. 0,0300 ha w Przemyślu obr. 57, obj. KW nr [...], która następnie aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2001 r. Rep A nr [...] oddała Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie na okres 99 lat m. in. działki nr 116/1 i nr 123 w obr. 57. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że działka nr 116 w obr. 57, obj. KW [...], podzieliła się na działki nr 116/1 o pow. 0,1289 ha i nr 116/2 o pow. 0,0281 ha. Następnie działka nr 116/1 i nr 123 wraz z działkami nr 124/3 i nr 137/3 w obr. 57 utworzyły działkę nr 157 o pow. 0,3268 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr 157 na działki o nr 157/1 o pow. 0,0969 ha, nr 157/2 o pow. 0,0816 ha, nr 157/3 o pow. 0,0738 ha, nr 157/4 o pow. 0,0406 ha, nr 157/5 o pow. 0,0287 ha i 157/6 o pow. 0,0035 ha w obr. 57. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działka o nr 157/1 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1436 o pow. 0,0969 ha w P. obr. 205. Organ dodał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1989 r. (winno być 1983 r.), sygn. [...] spadek po E. W. nabyli żona: J. W. i córki T. G., K. R. i M. S., natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. [...] spadek po J. W. nabyła A. G. Z odpisu skróconego aktu małżeństwa wynika, że A. G. [...].01.2001 r. zawarła związek małżeński z A. S. i zmieniła nazwisko na S. Zatem T. G., K. R., M. S. i A. S., jako spadkobierczynie E. W. są uprawnione do złożenia wniosku o zwrot dawnych działek nr 116 i nr 123 obr. 57. Dalej wskazał, że materialno – prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania w kwestii ustalenia czy zachodzą przesłanki wymienione we wskazanych przepisach, bowiem wnioskowana do zwrotu nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osób trzecich, w związku z czym Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, nieruchomością tą nie włada. Rozdysponowanie nieruchomości w wyżej wskazany sposób przesądza o niemożliwości jej zwrotu, nawet gdyby była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prawo użytkownika wieczystego zostało ujawnione w KW nr [....] i jako takie objęte jest ochroną praw osób trzecich, wynikającą z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniach T. G., M. S., K. R. i K. R.. Zarzucili, że została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieprzeprowadzenie oględzin i rozprawy administracyjnej, które potwierdziłyby aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wskazali, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną powodującą jej uchylenie. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2010r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. wskazał, że z treści tych przepisów wynika obligatoryjny obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jeśli bowiem okaże się, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to nie można orzec o odmowie zwrotu tylko z tego powodu, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego, jest możliwe tylko w przypadkach o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. w sytuacji gdy przed dniem wejścia w życie ustawy u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdza akt notarialny z [...] czerwca 2001 r. Rep. [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 137 u.g.n., a w przypadku wystąpienia pozytywnych przesłanek, podejmie odpowiednie czynności zmierzające do odzyskania władztwa faktycznego nad nieruchomością. Wskazał także na konieczność wykonania odpowiedniej dokumentacji synchronizacyjnej, w celu ustalenia jaka część obecnej działki nr 1436 obr. 205 miasta P, została utworzona na działkach nabytych od E. W. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że pisma w spawie początkowo kierowane były do wnioskodawczyń, a następnie również do pełnomocnika A. S. – K. R. Tymczasem w aktach sprawy brak stosownego pełnomocnictwa. Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w P., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca wyjaśniła, że jest wieczystym użytkownikiem działki nr 1436 obr. 205 m. P., zlokalizowanej na osiedlu [...], w bezpośrednim sąsiedztwie budynku [...] i [...] w P. Stwierdziła, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie mogą żądać jej zwrotu, bowiem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest ona zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla i stanowi część parkingu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne, bowiem odnoszą się do zagadnień merytorycznych – wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - a te w ogóle nie były badane w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2010 r. ([...]), którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ ten uchylił w całości wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z treści powyższego przepisu wynika również, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odmowa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 1436 obr. 205, o pow. 0,0969 ha, poł. w P., jak wynika z uzasadnienia wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), zasadza się na stwierdzeniu, że Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego nieruchomością tą nie włada. Ustalono bowiem, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Gmina Miasto oddała Spółdzielni Mieszkaniowej w P. w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr 116/1 i 123 obr. 57 w P.. Z tego też względu nie przeprowadzono postępowania w celu stwierdzenia czy nieruchomość zbyta przez E. W. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) aktem notarialnym z dnia [...] marca 1983 r. Rep. [...], obejmująca działki nr 116 i 123, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie), gdyż "rozdysponowanie nieruchomości w powyższej formie" czyni niemożliwym zwrot nieruchomości. Z ustaleń dokonanych tą decyzją wynika również, że wspomniane działki nr 116 i 123 wskutek podziału weszły w skład działki nr 157/1 o pow. 0,0969 ha, obr. 57, która w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr 1436 o pow. 0,969 ha obr. 205, w P. Przesłanki stanowiące podstawę do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości określa art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stanowi on, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności definiuje wspomniany art. 137 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, według którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 229 ustawy o g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten dopuszcza zatem wyjątek od zasady ustawowej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (mającej swe źródło również w Konstytucji RP – art. 21 i 64 ust. 1 i 2). W sytuacji prawnej określonej w tym przepisie, jak więc słusznie zauważył organ odwoławczy, możliwe jest odstąpienie od wyjaśnienia istnienia przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o g.n. Jednakże cyt. wyżej art. 229 ustawy o g.n. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż niesporne jest, że nieruchomość wskazana we wniosku o jej zwrot z dnia [...] września 2009 r. (określana jako część działki nr 1436), złożonym przez K. R., T. G., A. S. i M. S. została oddana w użytkowanie wieczyste skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w P. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2001 r. Rep. [...], a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (co nastąpiło w dniu 1.01.1998 r.). Stąd też błędem było zaniechanie przez organ I instancji wyjaśnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak i zaakcentowanie przez ten organ, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – w przypadku pozytywnych ustaleń w w/w zakresie – możliwa jest dopiero wówczas, gdy nie zostanie usunięta przeszkoda wynikająca z faktu, iż nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa, czy też organu samorządu terytorialnego. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że materiał zebrany w sprawie nie pozwala ustalić, jaka część działki nr 1436 została utworzona na działkach nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1983 r. Rep. [...] i dlatego zawarte w tym uzasadnieniu wskazania organu odwoławczego dotyczące wykonania stosownej dokumentacji synchronizacyjnej, w pełni trafne, bez wątpienia doprowadzą do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. prawa nie narusza. Dlatego Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skoro więc zaskarżona decyzja nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia in merito, ocena zarzutów skargi odnoszących się do zagadnień merytorycznych nie jest możliwa (byłaby przedwczesna), ani tym bardziej zarzuty te nie mogą prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.