II SA/Rz 1172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu oczyszczenia pasów przeciwpożarowych -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1172/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [..] września 2012 r. nr [..],[..], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP) w [..] nakazał [..] S.A. z siedzibą w [..] wykonanie w terminie 30 dni oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych występujących w sąsiedztwie linii kolejowej nr [..] na odcinkach: prawa strona linni od 3.900 km do 6.100 km oraz od 7.900 km do 11.400 km, lewa strona linii od 7.900 km do 11.600 km, jak również w sąsiedztwie linii kolejowej nr [..] na odcinku lewej strony od 7.511 km do 9.690 km. W obu przypadkach urządzonych jako pasy terenu o szerokości co najmniej 2 m odległych od siebie od 10 do 15 m i połączonych ze sobą co 25 – 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. Nakazano również prostokąty powstałe między ww. pasami oczyścić z krzewów oraz gałęzi. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn.zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej zwana: "k.p.a."), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn.zm., dalej zwana: "u.t.k.") i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia 14 sierpnia 2012 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej PSP w [..] przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie linii kolejowych nr [..],[..],[..] i [..], których zarządcą jest [..] S.A., biegnących przez obszary leśne Nadleśnictwa [..] w granicach administracyjnych powiatu tarnobrzeskiego. W wyniku kontroli ustalono, że pasy przeciwpożarowe linii kolejowych nr 74 i 78 na wskazanych odcinkach nie zostały oczyszczone z roślinności do warstwy mineralnej. Prostokąty pomiędzy pasami porośnięte są krzewami, zalegają na nich również gałęzie drzew. Istniejące zagrożenie pożarowe dla obszarów leśnych Nadleśnictwa [..] powodowane ruchem kolejowym wymagało nałożenia na zarządcę linii obowiązków. Wymogi stawiane pasom przeciwpożarowym określone zostały w przepisach § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. decyzją z dnia [..] października 2012 r. nr [..],[..][..] Komendant Wojewódzki PSP w [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że obszary leśne położone wzdłuż linii kolejowej nr [..] i [..] zostały zaliczone do II kategorii zagrożenia pożarowego. Stosownie do § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie dla lasów oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych określa rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r. Skoro w toku kontroli ustalono, że określone obszary nie zostały oczyszczone niezbędne było nałożenie stosownych obowiązków. W ocenie organu odwoławczego strona odwołująca się niezasadnie kwestionowała, że obowiązek oczyszczenia pasów przeciwpożarowych został nałożony na niewłaściwy podmiot. Podmioty zobowiązane zostały wymienione w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Z kolei rodzaje i sposób wykonywania pasów reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) oraz rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wskazanie organu właściwego uzależnione jest od rodzaju pasu przeciwpożarowego. Podmiotem takim jest zarządca infrastruktury kolejowej. Wynika to z art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust.1 pkt 1 i 3 obejmujących utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Organ wyjaśnił ponadto, że wyznaczony termin wykonania decyzji rozpocznie bieg w dniu doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego, jako decyzji ostatecznej i wykonalnej. Od decyzji [..] Komendant Wojewódzkiego PSP w [..] skargę do Sądu wniosła [..] S.A. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 u.t.k. a także § 38 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez ich błędna wykładnię i uznanie skarżącej za zobowiązaną do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, by ustalony obowiązek ciążył na zarządcy infrastruktury kolejowej. Wskazała, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w § 34 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) precyzyjnie określano podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, w tym właścicieli linii klejowych. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w § 38 ust. 2 stwierdzono, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, ustawie u.t.k. oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573); 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Z powołanych regulacji wynika, że podmiotem zobowiązanym do utrzymania pasów jest właściciel lub faktycznie władający nieruchomością. Natomiast przeniesienie obowiązków w tym zakresie na zarządcę wymaga zawarcia umowy cywilnoprawnej. Skarżący nie jest właścicielem gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe. Jako zarządca infrastruktury kolejowej nie jest stroną takiej umowy. W ocenie strony za ewentualne zagrożenia odpowiada przewoźnik, skoro do wytworzenia snopów iskier dochodzi podczas hamowania pociągu. Zarządca infrastruktury, stosownie do art. 55 ust. 1 u.t.k. ma jedynie uprawnienia do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży na nim natomiast taki obowiązek. W odpowiedzi na skargę [..] Komendant Wojewódzki PSP w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej, co do zasady (jeśli ustawy nie stanowią inaczej) pod względem jej legalności, a zatem z punktu widzenia zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Zakres przedmiotowy tej kontroli obejmuje m. in. - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd władny jest uchylić rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie) uchybiające prawu materialnemu, jeśli miało to wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięcie dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania oraz wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie [..] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [..] utrzymujące w mocy decyzję Komendanta PSP w [..], która nakazywała skarżącej wykonanie we wskazanym terminie ściśle określonych czynności mających na celu zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej na określonych odcinkach linii kolejowych. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.t.k. zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W świetle natomiast art. 55 ust. 1 u.t.k. zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (ust. 3). Natomiast § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, u.t.k. oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) - pkt 1 oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) - pkt 2. Dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych wskazuje § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca podnosi, iż brzmienie powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w żaden sposób nie wskazuje, by obowiązek w powyższym zakresie spoczywał na niej. Wywodzi to przede wszystkim z faktu, że przepis ten posługuje się sformułowaniem "ma prawo", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie istnienia obowiązku w tym przedmiocie. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, uznając, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., zgodnie z którym zarządca zobowiązany jest spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m. in. ochronę przeciwpożarową. Obejmuje to więc z pewnością obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w należytym stanie. Przepis ten stanowi, wystarczającą podstawę do przyjęcia, że prawidłowo wskazany został adresat wydanej w sprawie decyzji. Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. m. in. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, że zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a zatem logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje w § 38 ust. 2, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, u.t.k. oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie. Z punktu widzenia konstytucyjnego jest rozwiązanie właściwsze, gdyż obowiązek określonego działania zarządcy wynika z ustawy, a nie przepisu podustawowego. W takiej sytuacji zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi organy dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie naruszając przy tym unormowań proceduralnych. Z powyższych przyczyn Sąd na zasadzie przepisu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.