II SA/Rz 1175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.P. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 5 lutego 2016 r. E. i M.K. wystąpili do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego placu składowego na terenie działek nr 1838/5 i 1838/6 położonych w miejscowości P., obręb ewid. P. W pierwszej instancji w sprawie orzekał Starosta [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego, w części utwardzonego placu z przeznaczeniem pod składowanie materiałów opałowych wraz z budową osłon przeciwpyłowych na istniejącym ogrodzeniu betonowym pełnym o wysokości 1.5 m z przedłużeniem osłon z blach do wysokości 3 m (w granicy z działkami nr 1838/3 i 1837), wg projektu budowlanego na terenie działek nr 1838/5 i 1838/6 położonych w miejscowości P., obręb ewid. P. Organ uznał, iż w powyższej sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 35 ust 1 oraz 32 ust. 4 P.b. W szczególności wskazał, iż E. i M.K. dołączyli do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne dokumenty wymagane przez art. 33 ust 2 P.b., a projektowana rozbudowa jest zgodna między innymi z ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i środowiskowych uwarunkowaniach, jak i z przepisami techniczno – budowlanymi i wymaganiami z zakresu ochrony środowiska. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji A.P. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie działań zmierzających do umorzenia w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego ze względu na naruszenie przez inwestorów art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu wprowadzającym ustawę nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. (polegającego jej zdaniem na tym, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nakazująca E.K. doprowadzenie do stanu poprzedniego części działki poprzez likwidację składu opału węgla), naruszenie art. § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie (...) (przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, dalej "Rozporządzenie") w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 pkt 9 P.b, naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32 i art. 64) poprzez wydanie decyzji w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa, bezprawne naruszenie prawa własności skarżącej stojące w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, wnioskodawcy spełnili opisane w art. 35 ust. 1 P.b. wymogi. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Nadto po przeprowadzeniu stosownego postępowania Wójt Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia. Złożony wniosek był kompletny, zostały do niego dołączone wymagane przez art. 33 ust. 2 P.b., tj. projekt budowlany posiadający wymagane opinie i uzgodnienia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o przepisanej prawem formie oraz opisana wyżej decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie projekt został sporządzony na aktualnej mapie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków samorządu zawodowego Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów A.P. podniesionych w środku odwoławczym Wojewoda wskazał, iż postępowanie dotyczące legalności budowy składu opałowego przez E.K. zostało umorzone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zaś na skutek zaskarżenia tej decyzji przez A.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. Wobec tego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie działań zmierzających do umorzenie postępowania jest nietrafny. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty naruszenia przepisów Rozporządzenia bowiem jak wyżej podano Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na utrzymaniu utwardzonego placu składowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.P. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt. Skarżąca podtrzymała zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 28 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto podniosła zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego na tym, że zaskarżoną decyzję wydał pracownik Wojewody [...], który podlegał wyłączeniu ze względu na to, że brał udział w wydaniu innych rozstrzygnięć jako organ drugiej instancji w kilku wcześniejszych sprawach prowadzonych przez Starostę [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej polegającego na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał, iż pracownik, który wydał zaskarżoną decyzję nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], zatem nie było podstaw do jego wyłączenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, WSA władny jest stosować przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi A.P. uczyniła decyzje Organów architektoniczno – budowlanych o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla E.K. i M.K. dla zamierzenia budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego w części utwardzonego placu z przeznaczeniem pod składowanie materiałów opałowych wraz budową osłon przeciwpylnych na istniejącym ogrodzeniu betonowym pełnym, o wysokości 1,5 m z przedłużeniem osłon do wysokości 3 m, według projektu budowlanego, na terenie działek nr 1838/5 i 1838/6, w miejscowości P.N. Objęte kontrolą Sądu decyzje administracyjne zostały wydane m.in. po zastosowaniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., który w chwili ostatecznego rozstrzygania sprawy stanowił: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec jednoznacznej treści powyższej regulacji, projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a także tymi wymaganiami ochrony środowiska, które zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak zgodności z tymi aktami, będzie przesądzać o konieczności odmowy uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Słusznie podnosi się w literaturze, że skoro ustawodawca użył w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., sformułowania "zgodność", to oznacza to coś więcej niż spójność czy niesprzeczność (brak sprzeczności). Zgodność oznacza stopień związania ustaleniami decyzji lokalizacyjnej znacznie silniejszy, niż gdyby była mowa o spójności czy braku sprzeczności, wykluczający możliwość stosowania wykładni rozszerzającej (zob. A. Ostrowska w.: A. Despot – Mładanowicz, A.Gliniecki, Z. Kostka, W. Piątek, A. Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016 r., system LEX, komentarz do art. 35, teza nr 4). Mając na uwadze powyższe wytyczne dotyczące wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., należało stwierdzić brak zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej w chwili rozstrzygania sprawy decyzji o warunkach zabudowy jak również brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przedłożoną przez inwestorów decyzją o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Według treści projektu budowlanego wykonanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ma polegać m.in. na rozbudowie placu składowego na powierzchni 374,94 m², oznaczonej na mapie do celów projektowych symbolem IIa (część istniejąca – pow. 220 m²) oraz IIb (część projektowana – pow. 154,94 m²). Łączna powierzchnia tak rozbudowanego placu ma wynosić 593,19 m². Natomiast decyzja Wójta Gminy [....] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], ustala warunki zabudowy dla rozbudowy utwardzonego placu o pow. około 350 m² z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych. Łączna powierzchnia utwardzonego placu istniejącego i przeznaczonego do rozbudowy – około 570 m². Inwestorzy zamierzają poszerzyć rozbudowę placu o 24,94 m² w stosunku do tego co wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Powiększenie powierzchni rozbudowy placu o ponad 7% w stosunku do pow. 350 m², nie jest powiększeniem nieznacznie przybliżonym do ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni rozbudowy placu. Dostrzeżona przez Sąd niezgodność nie odpowiada ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, gdyż powoduje że określona w projekcie powierzchnia rozbudowy nie jest powierzchnią nieznacznie przybliżoną do powierzchni określonej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Użyte przez Wójta w decyzji określenie "około" jest zwrotem trudno definiowanym, a oznacza określenie parametru inwestycji w przybliżeniu nieistotnym dla całości inwestycji. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie może określać kluczowych parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, to w niniejszej sprawie słowo "około", winno zostać przez Organy architektoniczno budowlane zinterpretowane w sposób maksymalnie ścisły, nie pozwalający na dokonanie poszerzenia powierzchni rozbudowy placu w stosunku do wiążących ustaleń aktu planistycznego o ponad 1 % względem powierzchni 350 m². Dlatego w ustalonym przez Organy stanie, pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy a projektem budowlanym nie zachodzi stan zgodności pozwalający na pozytywne zastosowanie dla inwestora art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Decyzje Organów nie uzasadniają twierdzenia o zgodności projektowanej powierzchni zabudowy z powierzchnią około 350 m². Dostrzeżona różnica jest na tyle istotna dla jednego z podstawowych parametrów projektowanej rozbudowy, że nie pozwala mówić o tym, że inwestor ma zamiar dochować warunków decyzji Wójta Gminy [...] Sąd zauważył także brak zgodności projektu budowlanego z przedłożoną w zakończonym postępowaniu decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. Otóż według literalnej treści osnowy tej decyzji określa ona środowiskowe uwarunkowania, poprzez brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia o nazwie: "utrzymanie utwardzonego placu składowego z przeznaczeniem na składowanie materiałów opałowych wraz z niezbędnym wyposażeniem na działkach nr ewid. 1838/5 i 1838/6 w P.". Przedłożona przez inwestorów decyzja odnosi się do utrzymania istniejącego placu, a nie do jego rozbudowy, czyli inwestycji której dotyczył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Pomimo tych niezgodności pomiędzy projektem budowlanym a decyzjami wymienionym w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., Organ pierwszej instancji nie zastosował art. 35 ust. 2 P.b., który stanowił: W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty stwierdzając w swej decyzji zgodność dokumentacji projektowej z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W tych okolicznościach należało stwierdzić naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., co polegało na jego zastosowaniu poprzez zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego, a w konsekwencji miało wpływ na określony w decyzjach wynik sprawy. Sąd odpowiadając na zarzuty skargi uznaje je za niezasadne. Wojewoda trafnie wywodzi w swej decyzji, że kwestia legalności budowy składu opałowego na działkach o nr 1838/5 oraz 1838/6 w P. zrealizowanego przez E.K. oraz M.K., została prawomocnie zakończona na mocy wyroku WSA w Rzeszowie z 28 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 562/14. Nie został też naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem pracownik Urzędu Wojewódzkiego, który podpisał z upoważnienia Wojewody zaskarżoną do WSA decyzję, nie brał udziału w wydaniu przez Starostę decyzji z [...] kwietnia 2016 r. znak [...]. Wyłączenie pracownika z mocy prawa na podstawie powołanej wyżej regulacji może nastąpić jeżeli ów pracownik brał udział przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Fakt podpisywania decyzji czy postanowień przez tego pracownika wydawanych w odrębnych postępowaniach, nie zaktualizował obowiązku stosowania normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organy zobligowane będą do uwzględnienia w swych działaniach orzeczniczych dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości w wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. W tym celu należało będzie zastosować przepis art. 35 ust. 3 P.b. dla usunięcia wskazanych w wyroku nieprawidłowości, polegających na niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.