II SA/Rz 1176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2013 r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 15 czerwca 2007 r. M. H. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dawniej oznaczonej nr 100/3 o pow. 56 m2 sprzedanej w 1973 r. Skarbowi Państwa na poszerzenie ul. K. w [...]. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej zwana jako: "ustawa z 12 marca 1958 r."), dołączając do wniosku kopię aktu notarialnego Rep. [...]. W piśmie z 14 maja 2009 r. zażądała również zwrotu budynku znajdującego się w 1/3 części na wywłaszczonej działce, który został nabyty przez Skarb Państwa w/w umową notarialną. W kolejnym piśmie z 8 czerwca 2009 r. podała, że poszerzenie drogi nie zostało zrealizowane na skutek wybudowania obwodnicy Miasta [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [...] wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Starosta Powiatu [...] odmówił M. H. zwrotu wywłaszczonej części działki uznając, że brak jest ku temu podstaw, skoro wywłaszczenie nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Na skutek uwzględnienia odwołania wnioskodawczyni decyzją z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") zwrotowi w trybie art. 136 i 137 tej ustawy podlegają również nieruchomości nabyte na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. H. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 1124/6 o pow. 0,0028 ha obr. [...] przy ul. K. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły: art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "Kpa") oraz art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 u.g.n. Organ I instancji ustalił, że umową notarialną z 6 czerwca 1973 r. Rep. [...] M. H. zbyła na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania działkę oznaczoną nr 100/3 o pow. 0,0056 ha, której część odpowiada obecnej działce nr ewid. 1124/6. Cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany. Starosta stwierdził przy tym, że skoro przejęcie własności w/w nieruchomości odbyło się bez odszkodowania, to brak było podstaw do rozstrzygania w przedmiocie jego waloryzacji. Z kolei posadowiony dotychczas na działce budynek gospodarczy został rozebrany na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2011 r. Z podanych względów zwrot wywłaszczonej nieruchomości okazał się zasadny. W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2013 r. Gmina Miasto [...] podniosła, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie drogowym drogi publicznej ul. K. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, przez co wyłączone zostały z obrotu prawnego. Świadczy to w ocenie odwołującej się o niemożliwości wykonania decyzji. Tym samym skarżona decyzja dotknięta ma być kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność, skoro Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości wyłączonej z obrotu. Po rozpatrzeniu w/w odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a u.g.n., Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz dotychczasowego właściciela, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, co ma miejsce, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta, z mocy art. 216 u.g.n., znajduje zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wywłaszczona nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa do przebudowy ul. K. Tymczasem podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2010 r. ustalono, że sporny teren porośnięty jest trawą i znajduje się na nim słup telekomunikacyjny, linia przesyłowa gazu i chodnik wchodzący w skład linii rozgraniczającej ul. K. Zatem aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie pozostawia w ocenie organu wątpliwości, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany co najwyżej na części nieruchomości, na której znajduje się chodnik. Zwrotowi podlega jednak pozostała część, którą wydzielono geodezyjnie w toku postępowania wywłaszczeniowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano, że zwracana nieruchomość nie leży w pasie drogowym w/w ulicy. Nie znajdują się na niej żadne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu czy też potrzebami zarządzania drogą, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...]. Domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania strona skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia przez organy art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ zwracana część nieruchomości wchodzi w skład pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy także, iż według art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Po rozpoznaniu sprawy w powyższym apekcie i złożeniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. dodatkowych wyjaśnień przez M. H. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzgędnienie. Wątpliwości Sądu budziły bowiem lakoniczne zapisy protokołu ogledzin nieruchomości z dnia 13 maja 2010 r. Jednakże M. H. na zadane pytania wyjaśniła, że zaakceptowała wnioski przedstawicielki [...] D. L. i zrezygnowała z żądania zwrotu całej dawnej działki nr 100/3 "ograniczajac żądanie zwrotu do tych 28 m2 terenu porośniętego trawą". Podała, iż na zwracanej działce z całą pewnością nie ma ani kawałka chodnika, są wbite paliki i widać, że od chodnika jest zostawione jeszcze ok. 60 cm zatrawionego terenu. Wobec treści protokołu oględzin i w/w oświadczenia uczestniczki, oraz po analizie sporządzonej na użytek postępowania administracyjnego po wzmiankowanych oględzinach mapy z projektem podziału nieruchomości wykonanej przez geodetę uprawnionego E.S. l. ks. rob. [...], wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 31 maja 2010 r. nr ewidencyjny [...], zdjęć nieruchomości wykonanych przed rozbiórką budynku gospodarczego i po tej rozbiórce oraz pozostałego materiału dowodowego można więc stwierdzić, że prawidłowe było ustalenie przez organy, iż na zwróconej M. H. nabytej w warunkach wywłaszczenia części nieruchomości, do której to części sprowadzało się ostatecznie jej żądanie, nie znajdują się żadne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu czy też z potrzebami zarządzania drogą. M. H. – jak wyżej wskazano uwzględniła w swym żądaniu wnioski obecnej w czasie okazania granic przedstawicielki Urzędu Miasta [...], ograniczając je jedynie do tej części dawnej działki 100/3 w obr. [...], (która została wywłaszczona i która zmieniła później oznaczenie na działkę ewidencyjną nr 1124 w obr. [...]), która to po rozbiórce zrujnowanego budynku gospodarczego stanowi zatrawiony grunt (na zdjęciu po rozbiórce – niezagospodarowany grunt). Ta część nieruchomości została oznaczona nr ew. 1124/6. Zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. - zwanej dalej u.d.p.), użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; 2) droga – budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z powyższych definicji jasno wynika, że pojęcia te nie są tożsame, zaś droga jest pojęciem węższym niż pas drogowy. Organy prawidłowo ustaliły, że działka oznaczona nr 1124/6 o powierzchni 0,0028 ha obr. [...]. przy ul. K. nie została wykorzystana na cel określony w umowie, którą nabyto od skarżącej własność działki 100/3 w warunkach wywłaszczenia. Z wyrysu z mapy ewidencji gruntów wykonanego przez inż. E.S. l.ks.rob [...] wynika, że dawna działka 100/3 obr. [...] odpowiadała części działki 1124 obr. [...] o pow. 0,0437 ha i nie leży ona pod drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., tj. ulicą K. Z opisów nieruchomości zawartych w protokołach oględzin z dnia 24 września 2007 r., z dnia 20 kwietnia 2010 r. oraz przywoływanego wcześniej – z dnia 13 maja 2010 r., nie wynika bowiem, aby na tej części dawnej działki nr 100/3, do której ograniczyła swe żądanie zwrotu M. H. znajdowały się jakiekolwiek obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą czy wreszcie sama droga. Brak więc jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ustaleń organów w tym zakresie, czego zresztą de facto skarżąca nie czyniła, w skardze zarzucając tylko naruszenie art. 2 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Wcześniej w odwołaniu skarżąca zarzucała naruszenie całego art. 2 a u.d.p. W ustępie 2 w/w przepisu wskazano, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak wyżej napomniano w aktach brak dowodu na okoliczność, że zwracana nieruchomość leży pod drogą publiczną. Dyspozycja przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych odnosi się zaś do drogi a nie do całego pasa drogowego. Nawet więc, gdyby na zwracanej nieruchomości były urządzenia opisane w art. 4 pkt 1 u.d.p. inne niż droga, to i tak art. 2 a w/w ustawy nie miałby w sprawie z tego powodu zastosowania. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ani w zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Brak było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Uchybieniem organów był brak umorzenia postępowania w zakresie zwrotu tej części dawnej działki 100/3, w odniesieniu do której M. H. "przystała na wniosek" przedstawiciela [...]. Jednakże w ocenie Sądu, w sytuacji gdy brak podstawo do zakwestionowania legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do zaistnienia podstaw do zwrotu objętej żądaniem organiczonym na wniosek przedstwiciela [...] części nieruchomości zbytej w warunkach wywłaszczenia na podstawie umowy z dnia 6 czerwca 1973 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Rep. A nr [...] z 1973 r., uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Przesłanki merytoryczne zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości określone w przytaczanych przez organy przepisach art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, a organy powyższe prawidłowo ustaliły na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 tego przepisu wskazano, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nie-ruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z za-kresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warun-kiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Według art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszcze-niu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skoro do dnia dzisiejszego nie zrealizowano celu, na który działkę 100/3 nabyto w warunkach wywłaszczenia tj. nie rozbudowano na niej drogi - ulicy K., zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa a skarga nie jest zasadna i jako taką należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.