II SA/Rz 1177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i ponowne ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na wniosek A SP. z o.o. w [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa kompostowni, instalacji do stabilizacji tlenowej odpadów organicznych przy Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w K. przy ul. [...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uchylił ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2014 r. i jednocześnie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa kompostowni, instalacji do stabilizacji tlenowej odpadów organicznych przy Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów w K. przy ul. [...]". W administracyjnym toku instancji decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji SKO z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Skargę na wskazaną powyżej decyzję SKO złożyło Stowarzyszenie [...] w [...], wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania, do czasu rozpatrzenia skargi. Uzasadniając stanowisko wskazało na nieodwracalne skutki jakie spowoduje wybudowanie kompostowni, która nie spełnia wymogów Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] oraz na nieodwracalne skutki dla zdrowia i życia mieszkańców K., K. i O. Stowarzyszenie wyjaśniło, że wielokrotnie zwracano się do [...] o zaniechanie budowy planowanej inwestycji. Mieszkańcy K. i okolicznych miejscowości od roku 2013 domagają się podjęcia skutecznych działań, mających na celu ograniczenie uciążliwości generowanych przez Zakład Utylizacji odpadów. Jednak wbrew woli mieszkańców, inwestor zamiast podjąć skuteczne działania w celu eliminacji odorów (poprzez hermetyzację procesu kompostowania odpadów lub przeniesienie części biologicznej w inne tereny poza miasto), planuje budowę kompostowni odpadów biologicznych bez zapewnienia formalno-prawnego o szczelności i hermetyzacji takiej instalacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, skarga do sądu administracyjnego nie powoduje, co do zasady, wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu – art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Jednakże według treści art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 P.p.s.a., ale tylko wówczas jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę. Z istoty wstrzymania wykonania, wynika, że wstrzymaniu mogą podlegać tylko te akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Stąd też by mówić o wykonaniu rozstrzygnięcia, musi ono nakładać na adresata obowiązek bądź uprawnienie do podjęcia pewnej aktywności, być źródłem wynikającego z niego obowiązku czy też uprawnienia. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Brak cechy wykonalności zaskarżonego aktu czyni bezcelowym postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie jego wykonania. W doktrynie stwierdza się też, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, s. 217). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną we wznowionym postępowaniu, a uchylającą ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i jednocześnie ponownie orzekającą o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowa kompostowni instalacji do stabilizacji tlenowej odpadów organicznych. Zauważyć należy, że decyzja ta nie obliguje strony skarżącej do jakiegokolwiek działania, nie nakłada ona na zobowiązanego (stronę skarżącą) żadnych nowych obowiązków. Wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Ma za zadanie tymczasowo, do czasu rozpoznania skargi, uchronić przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania ma zatem zapobiec wystąpieniu okoliczności, które grożą powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do wszystkich podmiotów, których sytuacja może ulec zmianie w związku z wykonaniem aktu, o którego wstrzymanie zawnioskowano. Zazwyczaj dotyczy to wnioskującego o wstrzymanie, ale może odnosić się także do sytuacji innych stron. Strona skarżąca wywodzi, że wykonanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowoduje nieodwracalne skutki związane z wybudowaniem kompostowni oraz skutki dla zdrowia i życia mieszkańców. Trzeba mieć jednak na uwadze, że decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można przypisać cechy wykonalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się bowiem pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju decyzja określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Tym samym tego rodzaju decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Uprawnienie takie kreowałaby dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i w stosunku do takiej decyzji skarżący mógłby (po uprzednim wykazaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.) ubiegać się o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 601/13, LEX nr 1437286). Decyzja taka nie kreuje po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji. (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2013 roku, II OZ 1074/13; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2009 roku, II SA/Gd 888/08 i inne; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja zostanie poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.