II SA/Rz 1181/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 1181/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. nr [...] dotycząca zasiłku okresowego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 4 marca 2021 r. - odmówił przyznania W.B. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Wskazał, że rodzina wnioskodawczyni otrzymała już pomoc w formie zasiłku okresowego na skutek wniosku P.B. (decyzja z [...] marca 2021 r. nr [...]). Ponadto odrębną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] organ przyznał W.B. zasiłek celowy w wysokości 100 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji W.B. podała, że zwracała się o pomoc do organu I instancji jako osoba prowadząca oddzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą pełnoletnią zarejestrowaną w biurze pracy, nie posiada żadnego źródła utrzymania. Wszystkie opłaty i koszty związane z utrzymaniem mieszkania i rodziny pokrywane są z dochodów jego mamy. Ponadto w mieszkaniu (na które mama pobiera dodatek mieszkaniowy) każdy z członków rodziny (ona, jej brat i mama) zajmuje jeden pokój, ale z pozostałych pomieszczeń (łazienki, kuchni, przedpokoju) i sprzętów korzystają wspólnie bez ograniczeń. Mama nie jest już w stanie utrzymywać trzech osób z jednego dochodu, wobec czego odwołująca wniosła o sprawdzenie, czy organ słusznie nie uznał jej za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. SKO działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 6 pkt 10 i 14, art. 8 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, ze zm., dalej: u.p.s.) – wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 6 u.p.s., osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (pkt 10); rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (pkt 14). O prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przesądza wyłącznie oświadczenie strony ubiegającej się o przyznanie pomocy, ale przede wszystkim ocena stanu faktycznego dokonana przez pracownika organu. Dla określenia, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą istotne jest więc ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących: to czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego (m.in. załatwienie spraw urzędowych, opieka nad dziećmi) odbywają się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy też przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Faktyczny związek o jakim mowa art. 6 pkt 14 u.p.s. oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywieniowych) i polega na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania, ścisłej współpracy w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby z którą gospodarstwo domowe się prowadzi, a wszystko to uzupełnione cechami stałości które tego typu sytuacje charakteryzują. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie, ale podstawowym elementem wskazującym iż osoba prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe jest fakt, że posiada ona własne dochody, które pozwalają jej na utrzymanie się. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, iż z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, w tym oceny sytuacji osoby (rodziny) sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania wynika, że odwołująca mieszka z bratem i matką w mieszkaniu komunalnym. Jedyną osobą posiadającą dochody jest matka. Źródłem dochodów jest jej emerytura w wysokości 1097,12 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 365,80 zł. Bezsporne jest, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych dochodów, oraz że ma ona swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Matka skarżącej ponosi wszelkie opłaty, finansuje zakupy, zaś dorosłe dzieci, w tym odwołująca, korzystają z tych dóbr. Wobec powyższego trudno jest uznać, iż prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Innymi słowy wspólne zamieszkiwanie odwołującej i finansowane z dochodu matki oznacza wspólne gospodarowanie, tj. ponoszenie wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale również czerpanie korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny. Zatem należy przyjąć, że odwołująca tworzy rodzinę z matką i bratem w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Skoro więc zasiłek okresowy został przyznany na rzecz rodziny na skutek wniosku brata wnioskodawczyni, to nieuzasadnione jest przyznanie takiego zasiłku pod raz drugi z związku z wnioskiem innego członka rodziny. W.B. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO wskazała, że w jej ocenie spełnia warunki do tego, aby być traktowana jako osoba samotnie gospodarująca, prowadząca oddzielne od pozostałych członków rodziny gospodarstwo domowe, gdyż jest zarejestrowana w PUP, nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych ani nie otrzymała żadnej propozycji pracy. Ilekroć starała się o zasiłki dla osoby samotnie gospodarującej, tylekroć MGOPS jej tego odmawiał, twierdząc, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z resztą domowników, co jest niezgodne z obecnie obowiązującym prawem. Mama nie może jej utrzymywać, gdyż ma bardzo małą emeryturę, która ledwo wystarcza na pokrycie jej potrzeb. Ona zaś jest osobą pełnoletnią i mieszka z nią tylko dlatego, że nie ma gdzie się wyprowadzić, ale nie jest to argumentem przesądzającym o tym, że cały czas prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Dokonana pod względem określonych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji SKO z [...] maja 2021 r. doprowadziła Sąd do uznania, że wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Burmistrza [...] z [...] marca 2021 r. odmawiającą przyznania W.B. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te nie wynikają przy tym z przyczyn podniesionych w skardze, lecz okoliczności uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca zamieszkuje wraz z matką i bratem w 3-pokojowym mieszkaniu komunalnym. Zarówno ona jak i brat są osobami bezrobotnymi, nie posiadającymi żadnych źródeł dochodu, pozostającymi na utrzymaniu matki pobierającej emeryturę w wysokości 1097,12 zł i uprawnionej do dodatku mieszkaniowego w kwocie 365,80 zł. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że – jako nie znajdujące żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy - nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skarżącej co do nieuznania jej za osobę samotnie gospodarującą; w tym zakresie Sąd w pełni identyfikuje się z obszernie przedstawioną, wyczerpującą i popartą stosownym orzecznictwem argumentacją organów. Wobec wspólnego zamieszkiwania (mimo zajmowania przez każdego z blisko spokrewnionych członków rodziny oddzielnego pokoju), swobodnego i nieograniczonego użytkowania wspólnych pomieszczeń (kuchni, łazienki, przedpokoju) oraz znajdujących się w nich sprzętów, w sytuacji gdy praktycznie całe wyposażenie mieszkania stanowi własność matki skarżącej która ponadto jako jedyna dysponuje źródłem dochodów stanowiących wyłączne źródło utrzymania jej i pozostałych domowników (tj. skarżącej i jej brata), przy wzajemnej współpracy i pomocy domowników w załatwianiu codziennych spraw trudno nie uznać, aby długotrwała stałość takiej sytuacji nie wpisywała się w definicję rodziny zawartą w art. 6 pkt 14 u.p.s., oznaczającą na gruncie tej ustawy osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (znajduje to potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2013 r. I OSK 2835/12 - LEX nr 1557264, w myśl którego istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się wspólnie zamieszkuje). Trafnie zauważył przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji, że złożenie oświadczenia o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego – niezależnie od stanu rzeczywistego – nie może być traktowane jako środek do uzyskania wyższego świadczenia, nawet jeżeli taka możliwość zachodziłaby w przypadku uznania danej osoby za samotnie gospodarującą. Jakkolwiek Sąd (a także niewątpliwie organy administracji) dostrzega trudną sytuację rodziny (z akt sprawy wynika, że jej członkowie korzystają z pomocy w formie opłacania obiadów), to w takim swobodnym i dowolnym kwalifikowaniu – w zależności od potrzeb konkretnego przypadku - danej osoby za samotnie gospodarującą lub pozostającą z innymi osobami we wspólnym gospodarstwie domowym nie można również upatrywać sposobu na uzyskanie niezależności finansowej i usamodzielnienie się dzieci (bądź ich partycypację w kosztach utrzymania), które to oczekiwania – niezależnie od zarzutów odwołania i skargi - wyraziła także w toku postępowania S.B. (matka skarżącej) wnosząc o wsparcie jej rodziny oraz umożliwienie jej życia bez obciążenia finansowego spowodowanego przez dwoje dzieci (świadczenia z opieki społecznej mają charakter wyjątkowy i nie mogą stanowić trwałego źródła dochodów osób o nie wnioskujących, zwalniając je niejako z obowiązku podejmowania działań zmierzających do pozyskania środków na życie we własnym zakresie). Co do zasady, brak jest również obiektywnych przesłanek do odmiennej kwalifikacji danej osoby (jako samotnie gospodarującej lub pozostającej z innymi osobami we wspólnym gospodarstwie domowym) w zależności od rodzaju świadczenia o jakie dana osoba się ubiega, zwłaszcza jeżeli kwalifikacja ta opiera się na takich samym lub zbliżonych przesłankach. W realiach sprawy związane jest to z pobieraniem przez matkę skarżącej dodatku mieszkaniowego, dla potrzeb przyznania którego została ona wskazana jako osoba tworząca wraz z nią oraz z bratem P. B. wspólne gospodarstwo domowe; art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.) wiąże przyznanie dodatku mieszkaniowego bądź z samodzielnym zajmowaniem lokalu mieszkalnego przez osobę prowadzącą gospodarstwo domowe albo z prowadzeniem gospodarstwa przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (taką osobą stale zamieszkującą i gospodarującą z matką będącą najemcą zajmowanego mieszkania i uprawnioną do pobierania dodatku mieszkaniowego jest skarżąca). W związku z powyższym skarżąca spełniając warunek "bezrobocia", co do zasady mogła ubiegać się o zasiłek okresowy, niemniej nie jako osoba samotnie gospodarująca, ale członek rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe (art. 38 ust. 1 pkt 2). Ma to istotne znaczenie dla sposobu obliczania tego zasiłku i ustalania jego wysokości, co wynika ze zróżnicowania kryterium dochodowego stanowiącego podstawę jego obliczania względem osoby samotnie gospodarującej oraz względem rodziny. W tym drugim przypadku zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), przy uwzględnieniu że tak ustalona kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3 pkt 2), że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4) oraz że rada gminy w drodze uchwały może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego o których mowa w ust. 2 i 3 (ust. 6). W okolicznościach sprawy istotne pozostaje, że niezależnie od wystąpienia o przyznanie zasiłku okresowego przez skarżącą (wnioskiem z [...] marca 2021 r.), z tożsamym wnioskiem (pismem z [...] marca 2021 r., a więc dzień wcześniej) wystąpił pozostający z nią we wspólnym gospodarstwie domowym brat P.B. Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] – w wyniku rozpatrzenia jego wniosku - przyznał P.B. od 1 do 31 marca 2021 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 60,54 zł (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] maja 2021 r. nr [...]). Stosownie do art. 38 ust. 1 u.p.s., beneficjentem zasiłku okresowego może być osoba samotnie gospodarująca lub rodzina. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o zasiłek okresowy przez członka takiej rodziny (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), jego przyznanie wywołuje skutek względem wszystkich jej członków prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Oznacza to brak możliwości odrębnego przyznania zasiłku okresowego różnym członkom rodziny za tożsame okresy czasu, co trafnie uwzględniły organy, orzekając z tej przyczyny o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego w powodu bezrobocia. Mimo że samo w sobie mogłoby to prowadzić do uznania wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji co do meritum jako prawidłowych, to jednak Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że w kontekście art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w przypadku złożenia odrębnych wniosków o przyznanie zasiłku okresowego przez członków jednej rodziny, wnioski te powinny być rozpatrywane łącznie. W tym zakresie właściwy organ powinien prowadzić jedno postępowanie i wydać w tym przedmiocie jedną decyzję, opierającą się na kompleksowo ustalonych i ocenionych przesłankach z art. 38 ust. 1 u.p.s. Ponieważ jednak niezależnie od tego, Sąd - na skutek skargi P.B. - wyrokiem z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1180/21 uchylił także z innych przyczyn decyzję SKO z [...] maja 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z [...] marca 2021 r. nr [...] o przyznaniu mu od 1 do 31 marca 2021 r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 60,54 zł, związane z nimi merytorycznie rozstrzygnięcia wydane względem skarżącej (wskazujące wprost w sentencji decyzji organu I instancji na fakt przyznania zasiłku okresowego jej rodzinie w/w decyzją Burmistrza z [...] marca 2021 r. nr [...]) także musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przyjmując, że jak wskazano wyżej, w przedmiocie wniosków o przyznanie zasiłku okresowego złożonych przez skarżącą i jej brata P.B. (jako członków jednej rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe) powinno toczyć się jedno postępowanie, do wydania w sprawie wyroku kasacyjnego uprawniała Sąd regulacja art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którą Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania dla organów administracji co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z poczynionych wyżej rozważań.