II SA/Rz 1184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata P. N. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi A.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO [...] lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 26 stycznia 2011 r. (data wpływu do organ 31 stycznia 2011 r.) A. B. zwróciła się do SKO [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania - decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] o rozgraniczeniu działek nr ewid. 74/1, 74/2, 74 i 80/6 stanowiących współwłasność A. B. i B. P., z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w związku ze sposobem ustalenia przez geodetę przebiegu granicy pomiędzy działkami. Jako podstawę prawna żądania wskazała na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie podania podała, że ww. decyzja Wojewody [...] wydana została w wyniku rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...]. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie na decyzję Wojewody została jednak oddalona wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. SA/Rz 1887/96. Niemniej, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 1996 r. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Rażące naruszenie prawa polega na odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] o rozgraniczeniu, którą wydano z rażącymi błędami i zaniedbaniami, a także zmian popełnionych w ustaleniu przebiegu granic ww. działek. W postępowaniu rozgraniczeniowym nie brały również udziału wszystkie strony postępowania, przez co nie zostały złożone stosowne oświadczenia, co do przebiegu granic działek. Wskutek tak przeprowadzonego rozgraniczenia doznała szkody majątkowej, ponieważ w związku z przesunięciem granic utraciła część nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...], a decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie Wskutek uwzględnił skargę A. B. i wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. II SA/Rz 298/13, uchylił obie ww. decyzje z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...]. W podstawie prawnej powołano art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej zwana w skrócie k.p.a. Uzasadniając zajęte stanowisko SKO podało, że stosując się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. podjęto czynności mające na celu ustalenie treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. Samego dokumentu nie udało się odnaleźć, jednakże możliwe było ustalenie jego treści. W decyzji tej stwierdzono m.in., że A. P. nie została pominięta w postępowaniu rozgraniczeniowym, a sama brała w nim udział poprzez ustanowionego w osobie jej syna J. P. pełnomocnika. Odnosząc się natomiast do zasadniczego przedmiotu postępowania Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja Wojewody nie była obarczona wadą nieważności. Ponadto decyzja ta była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. SA/Rz 1887/96 oddalił skargę A. B. na tę decyzję i nie stwierdził, aby była ona dotknięta wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Od tamtego czasu nie zaistniały żadne okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennej oceny tego rozstrzygnięcia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. B. zarzuciła, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązków wynikających z wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Organ nie miał bowiem ustalić treści decyzji, lecz uzupełnić akta o tę decyzję, a nie podjął wszelkich możliwych kroków, aby z tego obowiązku się wywiązać. Decyzję tę wysłano do wielu stron, a nie tylko do organów, do których Kolegium zwracało się z zapytaniem o odpis tego dokumentu. Zwróciła również na zaistnienie możliwego nieporozumienia wynikającego z faktu, że w rodzinie dwie osoby nazywały się A. P. i wobec tego nadal podtrzymuje stanowisko, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brali udziału spadkobiercy A. P., ale też przedstawiciele Gminy [...], która władała działkami nr 9/2 i 9/3. J. P. był natomiast pełnomocnikiem innej A. P. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. SKO utrzymało własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w mocy, podzielając w całości to rozstrzygnięcie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. B., oceniając decyzję, jako krzywdzącą i naruszającą jej prawa. Ustanowiony natomiast na zasadzie prawa pomocy pełnomocnika skarżącej zarzucił, że SKO dopuściło się naruszenia art. 153 Ppsa poprzez niewypełnienie wskazań wynikających z wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, tj. spadkobiercom A. K., a art. 28 w zw. z art. 145 § 4 i 147 K.p.a. poprzez brak podjęcia rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania pomimo wskazania przez skarżącą okoliczności uzasadniających taką czynność procesową. Na tej podstawie zażądał uchylenia wydanych w sprawie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz obu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej potrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz złożył oświadczenie, ze pomoc prawna udzielona z urzędu nie została pokryta w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyznaczonych art. 145 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadnie skarżąca zarzuciła niewykonanie wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 298/13. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak decyzji poprzedzającej decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności a także przyjęcie przez organ, że brakująca w aktach decyzja stanowiła przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji świadczy o ewidentnym naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kolegium ponownie rozpoznając wniosek A. B. powinno uzupełnić akta administracyjne o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] oraz ustalić czy akt ten był kontrolowany w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dopiero po uzupełnieniu tych braków zaistnieją warunki do wydania rozstrzygnięcia o tym, czy decyzja Wojewody [...] obarczona jest jedną z wad nieważności. SKO ponownie badając wniosek strony, nie powinno ograniczać się do badania tylko i wyłącznie tej wadliwości, na którą wskazała literalnie skarżąca. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, legalność decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. zależy od tego, czy organ odniósł się do wszystkich wymienionych w tym przepisie wadliwości kwestionowanej przez Sąd decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kolegium pismami z dnia 5 listopada 2013 r. wystąpiło do Wojewody [...], Starosty Powiatu [...], także do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Starosta [...] przy piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. nadesłał kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] (objętą aktualnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności) oraz pismo Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia 4 października 1996 r. przekazujące Wojewodzie [...] odwołania A. B. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr nr 74/1, 74/2, 75 położonych we wsi Ż. Z pisma tego wynika, że odwołanie wniesiono w terminie, a organ nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji w trybie art. 133 k.p.a. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że organ nie wypełnił wskazań Sądu wyżej opisanych w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., bowiem rozpatrywał wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 1996 r. nie dysponując decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. Nr [...]. W konsekwencji, brak ten uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach wskazanych przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 298/13. Przedstawiony stan faktyczny sprawy narusza art. 153 p.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. W literaturze i orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Z tych przyczyn nie zasługuje na akceptację pogląd wyrażony przez Kolegium [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., że zostało uzupełnione postępowanie wyjaśniające, a zgromadzone dowody zostały dopuszczone w celu ustalenia spornej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, dlatego wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 298/13 są wiążące, gdyż tylko dysponowanie egzemplarzem decyzji, do której Kolegium próbowało dotrzeć pozwoli na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wyznaczonego organowi w ww. wyroku. Sądowi z urzędu znane jest, że ze skarg skarżącej A. B. było uruchomione wiele postępowań i obieg akt administracyjnych doprowadził do ich zaginięcia. Istnieje jeszcze instytucja odtworzenia akt sprawy, w tym przypadku akt pierwszoinstancyjnych zakończonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr nr 74/1, 74/2, 75 położonych we wsi Ż. Wobec powyższego ewidentnym jest, iż nie wykonując wytycznych Sądu, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stwierdzone naruszenia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium winny wziąć pod uwagę powyższe rozważania, a w szczególności zastosować się do wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Rzeszowie. W takiej sytuacji nie do odparcia bowiem są zarzuty skargi, kwestionującej ustalenia organów. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. Wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawna z urzędu Sąd przyznał na podstawie art. 250 p.p.s.a.