II SA/Rz 1185/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 , art. 22 i art. 27 ust. 1 art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania A.M. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.M. (dalej: "syn P.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wójt uchylił Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na Syna, przyznanego w związku ze złożonym w dniu 1 lipca 2019 r. wnioskiem, na okres zasiłkowy 2019/2020. Wójt wskazał, że w dniu 2 lipca 2019 r. wniosek o świadczenie na syna P. złożył również ojciec dziecka - J.M. W związku z tym, po przeprowadzeniu wywiadów organ ustalił, że syn P. pozostaje faktycznie pod opieką ojca i chce być pod jego opieka. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 i art. 4 ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uchylenie decyzji przyznającej świadczenie matce, która opiekuje się synem i jako pierwsza złożyła wniosek. Zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 78 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a także niedokładne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie kto faktycznie opiekuje się dzieckiem i jakie warunki bytowe panują w pomieszczeniu zajmowanych przez dziecko, a także oparcie się na subiektywnej ocenie pracownika socjalnego, a nie na jego ustaleniach. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta i cytując przepisy ustawy wyjaśniło, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się (art. 22). Wskazało, że w przypadku zbiegu prawa rodziców świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który rzeczywiście sprawuje opiekę. Spośród kryteriów, od których spełnienia zależy uznanie, że dana osoba mieszcząca się w katalogu osób uprawnionych w art. 4 ust. 2 ustawy sprawuje opiekę nad dzieckiem, znaczące miejsce zajmuje kryterium wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem. Powołując art. 27 ust. 1 ustawy Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca złożyła w dniu 1 lipca 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego Syna i w tym samym dniu wydano odwołującej informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na to dziecko. Z kolei w dniu 2 lipca 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko, złożył jego ojciec. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącą w dniu 23 października 2019 r. wynika, iż mieszka ona w domu z mężem i dwoma synami: K. i P. W rodzinie trwa konflikt, małżonkowie są w trakcie rozwodu, prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Skarżąca z synem K. mieszka na piętrze domu w mieszkaniu trzypokojowym z kuchnią i łazienką, a mąż z synem P. - na parterze domu w jednopokojowym mieszkaniu z kuchnią i łazienką. Syn P. pozostaje faktycznie pod opieką ojca, a matka usilnie chce uczestniczyć w jego wychowaniu. Pracownik socjalny wskazał, że syn P. potwierdza, iż jest i chce być pod opieką ojca. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z ojcem, który w ramach wywiadu oświadczył, że od 10 kwietnia 2019 r. opiekuje się synem P. który mieszka z nim w osobnym mieszkaniu, przy czym P. jest wyłącznie na jego utrzymaniu. Wskazał również, że od czerwca 2019 r. od Skarżącej są zasądzone alimenty na syna P. w wysokości 550,00 zł, co potwierdza kopia (nieuwierzytelniona) orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt [...]. Powyższe okoliczności potwierdzają, iż to ojciec sprawuje nad synem P. faktyczną opiekę, co uzasadniało uchylenie przyznanego Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Władzę rodzicielską nad małoletnim synem sprawują oboje rodzice, tym samym ponoszenie wskazanych w odwołaniu i załączonym oświadczeniu kosztów związanych m. in. z zakupem ubrań, butów, kosmetyków, opieka nad synem, pomoc w odrabianiu lekcji itp. wynika z wykonywania władzy rodzicielskiej, a także z ciążącego na rodzicu obowiązku alimentacyjnego. Wprawdzie rodzice mieszkają nadal w jednym domu, jednakże w oddzielnych mieszkaniach i prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Syn P. zamieszkuje z ojcem, czego nie neguje Skarżąca, a okoliczność, że lepsze warunki miałby mieszkając z matką, której mieszkanie jest większe, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze Skarżąca zarzuciła pominięcie w wywiadzie środowiskowym faktu, że syn P. nie ma odpowiednich warunków mieszkaniowych u ojca, gdzie mieszka wspólnie z nim w jednym pokoju, a na zajmowanej przez nich powierzchni brak jest drzwi wewnętrznych, umywalki i zlewu. Podała, że zabiegała o to, aby syn nie grał w gry komputerowe czy też gry na komórce, generujące u niego agresję wobec niej, ale w tej kwestii nie miała nigdy wsparcia męża. Mąż stosował wobec niej przemoc psychiczną przez parę lat wskutek tego, że zdecydowała się podjąć pracę. Wcześniej podporządkował ją sobie, a teraz działania przemocowe stosuje wobec syna, zastraszając go, manipulując i izolując od matki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Z decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. (k.33 akt adm.) oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k.156 akt jw.) wynika, że Skarżąca wnioskiem z dnia 1 lipca 2019 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna P. (k. 100 akt adm.). Wniosek został uwzględniony i informacją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] przyznano Skarżącej świadczenie wychowawcze na syna P. na okres od dnia 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. (k. 98 akt adm.). 2. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r. mąż Skarżącej wystąpił również o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna P. na ten sam okres zasiłkowy. Wójt, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym w dniu 30 lipca 2019 r. wywiadów środowiskowych zarówno u wnioskodawcy (k.162-166 akt adm.), jak i Skarżącej (k. 88 – 92 akt j.w.), decyzją z [...] sierpnia 2019 r., odmówił ojcu P. prawa do wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołania wnioskodawcy, Kolegium decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu w dniu 23 października 2019 r. wywiadów rodzinnych u wnioskodawcy (k. 108-112) oraz Skarżącej (k. 47 – 51 akt adm.), informacją z [...] listopada 2019 r. nr [...], przyznano wnioskodawcy (ojcu) świadczenie wychowawcze na syna P. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. (k. 104 akt j.w.). 3. Zawiadomieniem z dnia 30 października 2019 r. Wójt poinformował Skarżącą, że zostało wszczęte z urzędu postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna P., przyznane informacją z dnia [...] lipca 2019 r., z powodu braku sprawowania opieki nad dzieckiem. Następnie, w trybie art. 10 § 1 K.p.a., powiadomił o zakończeniu postępowania (k. 37 akt adm. – zawiadomienie z dnia 15 listopada 2019 r.), po czym decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., uchylił Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na syna P. Na skutej odwołania Skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zaskarżona decyzja w podstawie prawnej powołuje m.in. art. 27 ust. 1 ustawy, który określa przesłanki uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wskazuje też art. 22 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Wskazany przepis zawiera trzy normy prawne. Pierwsza wskazuje, komu należy wypłacić świadczenie wychowawcze w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego. W takiej sytuacji świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem. A zatem istotnym kryterium dla przyznania świadczenia wychowawczego nie jest rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej, ale faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Wynika to wprost z art. 22 zdanie 1 ustawy. Z brzmienia tej części przepisu można wnioskować, że chodzi o sytuację, gdy to dwie lub więcej osób składają wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko lub dzieci, ale faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje tylko jedna z nich. Druga norma prawna dotyczy sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, które równocześnie sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem, zamieszkują wspólnie z dzieckiem i nie ma żadnych wątpliwości co do faktu sprawowania przez te osoby opieki nad dzieckiem. Wówczas ustawodawca wskazał, że świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Zatem w sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Trzecia norma prawna zawarta jest w ostatnim, trzecim zdaniu tego przepisu i dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie występują osoby, z których każda z osobna wskazuje wyłącznie siebie jako osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem z wyłączeniem pozostałych. W takiej sytuacji podstawowym i pierwszym zadaniem organu jest ustalenie, czy faktyczna opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje wnioskodawców. Jeżeli zaś istnieją w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym także może skorzystać z możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Konieczne jest w każdej takiej sytuacji badanie, która z ww. osób faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Należy się przy tym posłużyć kilkoma kryteriami, które pozwolą na jednoznaczne ustalenie, który z rodziców (opiekunów faktycznych dziecka albo opiekunów prawnych dziecka) rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem, takimi jak: posiadanie władzy rodzicielskiej, wspólne zamieszkiwanie i przebywanie z dzieckiem, zaspokajanie jego potrzeb bytowych, wychowawczych i emocjonalnych, wychowanie i utrzymanie. Wszystkie te kryteria powinny wystąpić kumulatywnie. III. W rozpoznawanej sprawie Wójt uwzględniając wniosek Skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r., informacją z tej samej daty przyznał świadczenie na syna P. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Z kolei, w uwzględnieniu wniosku ojca złożonego w dniu 2 lipca 2019 r., informacją datowaną na dzień [...] listopada 2019 r., przyznał świadczenie wychowawcze na to samo dziecko od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Sąd zauważa, że złożenie przez rodziców wniosku oświadczenie wychowawcze w tym samym miesiącu, odpowiednio 1 oraz 2 lipca 2019 r. winno skutkować przyznawaniem świadczenia zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Uwaga ta ma jedynie charakter porządkowy, bowiem przedmiotem sporu jest zasadność uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącej na syna P. Na gruncie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określone zostały elementy składające się na sprawowanie pieczy nad dzieckiem, które niewątpliwie korelują z pojęciem sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, badanej na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a warunkującej prawo do świadczenia wychowawczego. W ramach tych elementów wyróżnić należy obowiązek rodziców wychowania dziecka i kierowania nim, a także – co podkreślane jest w doktrynie – obowiązek troski o zapewnienie dziecku odpowiednich warunków egzystencji i troskę o jego bezpieczeństwo. Z art. 96 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") wynika, że wychowanie dziecka obejmuje wychowanie fizyczne i duchowe. W zakresie kształtowania psychiki dziecka obejmuje ono wpajanie dziecku zasad moralności i współżycia społecznego, kształtowanie prawego charakteru, wyrabianie w dziecku sumienności, pracowitości i poczucia obowiązku, nawyku poszanowania cudzej własności, zapewnienie dziecku odpowiedniego do jego uzdolnień wykształcenia i przygotowania do pracy zawodowej. Natomiast wychowanie fizyczne obejmuje dbałość o życie i zdrowie dziecka. Kierowanie dzieckiem stanowi środek należytego jego wychowania, najogólniej rzecz ujmując obejmuje regulowanie trybu życia dziecka, kontrolowanie, w jakim przebywa towarzystwie, jak spędza czas, jakim oddaje się rozrywkom, jaką czyta literaturę oraz pilnowanie dziecka, aby należycie wypełniało swoje obowiązki, w tym obowiązek nauki. Z kolei obowiązku zapewnienia dziecku należytej egzystencji nie należy utożsamiać z obowiązkiem alimentacyjnym, gdyż ten polega wyłącznie na dostarczaniu dziecku środków utrzymania i wychowania i jest niezależny od władzy rodzicielskiej, natomiast obowiązek zapewnienia dziecku właściwych warunków egzystencji spoczywa na rodzicach tylko o tyle, o ile przysługuje im władza rodzicielska i polega na organizowaniu warunków życia dziecka, a więc na zapewnieniu mu należytego wyżywienia, odzieży, warunków mieszkaniowych, pomocy szkolnych, opieki lekarskiej. W sprawowaniu opieki nad dzieckiem niezwykle istotny jest również obowiązek ochrony dziecka przed wszelkimi niebezpieczeństwami, zarówno fizycznymi, jak i duchowymi, niezależnie od tego, jakie jest źródło zagrożenia, czy to będą osoby trzecie, rówieśnicy, czy też treści pochodzące w przekazu internetowego (J. Gałązka-Marek w. Blicharz Jolanta (red.), Glumińska-Pawlic Jadwiga (red.), Zacharko Lidia (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II). Przy ocenie, czy mamy do czynienia ze sprawowaniem nad dzieckiem faktycznej opieki należy zatem ustalić wszystkie opisane wyżej elementy składające się na pojęcie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem. Sposób dokonania tych ustaleń częściowo wynika z art. 22 ustawy, stanowiącym odesłanie do ustawy o pomocy społecznej, a z którego wynika, że organ właściwy w celu ustalenia kto sprawuje opiekę nad dzieckiem może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostały cztery wywiady środowiskowe: dwa w dniu 30 lipca 2019 r. (odrębnie ze Skarżącą i odrębnie z ojcem P.) oraz w analogiczny sposób dwa wywiady w dniu 23 października 2019 r. Nie powtarzając ustaleń poczynionych przez organy w oparciu o wywiady z dnia 23 października 2019 r. stwierdzić należy, że poza oceną znalazły się wcześniejsze informacje zawarte w wywiadach przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2019 r. Tymczasem wywiady z dnia 30 lipca 2019 r. również stanowią materiał dowodowy wymagający, wraz z pozostałymi dowodami, oceny. Zaznaczyć bowiem należy, że istniejącym konflikcie pomiędzy rodzicami, kwestia sprawowania opieki przez rodziców nad synem P. mogła ulegać zmianom. Okoliczność ta była kluczowa dla uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Organy nie mogły poprzestać jedynie na bezkrytycznym przyjęciu informacji zawartych w wywiadach z dnia 23 października 2019 r., uchylając się od oceny pozostałego materiału dowodowego. Zaznaczyć też należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wykluczała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Reasumując Sąd stwierdza, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego przysługującego Skarżącej było przedwczesne, gdyż organ nie ustalił bezspornie, że opieka faktyczna jest sprawowana przez cały okres zasiłkowy wyłącznie przez ojca dziecka. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego.