II SA/Rz 1186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej -skargę oddala- Decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], Zarząd Województwa [.] działający przez upoważnionego pracownika [.] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [.] zezwolił A i Z S na projektowaną lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [.][.] (działka nr ewid. 352) w km 9+912 strona lewa, z zastrzeżeniem wjazdu i wyjazdu wyłącznie dla prawo-skrętów na działkę nr ewid. 636 w miejscowości [.], stanowiącej służebność drogi koniecznej w sposób oznaczony przez biegłego geodetę AW w opinii stanowiącej załącznik do postanowienia I Ns [.] /10 z dnia [.] grudnia 2011 r. Sądu Rejonowego w [.], o parametrach szczegółowo opisanych w rozstrzygnięciu decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji MB zwrócił uwagę, że na sąsiedniej działce o nr ewid. 638/1 istnieje już zjazd z drogi publicznej bo lokalizacja przedmiotowego zjazdu została już rozstrzygnięta w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [.] listopada 2013 r. na budowę dwóch budynków mieszkalnych, szamb, zjazdu indywidualnego i drogi wewnętrznej. W obrocie prawnym pozostaje również wydana na wniosek AS decyzja z dnia [.] lipca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy w postaci miejsca lokalizacji zjazdu w km 9+939, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] sygn. I Ns [.] /10. Projektowany obecnie zjazd ma naruszać postanowienia ww. decyzji, ale też wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych. Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: SKO w [.], SKO lub Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr ewid. 638/1, do której planowana jest lokalizacja zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [.]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] grudnia 2011 r. sygn. I Ns [.] /10, na działce nr ewid. 636 stanowiącej własność MB ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz działki nr ewid. 638/1, a przebieg szlaku drożnego przedstawiono na mapie opracowanej przez biegłego sądowego. Usytuowanie działki inwestorów w odniesieniu do drogi wojewódzkiej nie pozwalało na lokalizację zjazdu bezpośrednio na tej działce. Budowa zjazdu, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wymaga uprzedniego uzyskania od właściwego zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu. Udzielając jej zarządca ocenia wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja podejmowana w granicach uznania administracyjnego wymaga uwzględnienia także interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie SKO w [.] organ I instancji przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podniesione zaś przez odwołującego się zarzuty nie dotyczyły kwestii legalności lokalizacji zjazdu, lecz stosunków własnościowych do gruntu, przez który ma być poprowadzony dojazd do działki inwestorów. Ci jednak dysponują prawem służebności drogowej na działce odwołującego się. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MB, domagając się uchylenia decyzji w całości i orzeczenia o kosztach postępowania zarzucił, że realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie faktyczne wywłaszczenie z części jego działki. Mając zaś na względzie, że działka inwestorów powstała z podziału działki nr 638, planowany zjazd powinien przebiegać przez działkę nr 638/5, jako działkę "szczepową". Dzięki temu mniejszy byłby uszczerbek dla właścicieli obciążonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w przedmiocie zezwolenia A i Z S na lokalizację zjazdu indywidualnego przy drodze wojewódzkiej nr [.][.]. Podstawę materialnoprawną dla rozstrzygnięcia tej decyzji stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. zwanej dalej u.d.p.). Zgodnie z ust. 1 w/w przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Według zaś ust. 3 zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, że A i Z S jako właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 638/1, położonej w [.] legitymują się służebnością drogi koniecznej obciążającą nieruchomość – dz. ew. nr 636, której właścicielem jest MB. Służebność została ustanowiona prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] I Wydział Cywilny z dnia [.] grudnia 2011 r. sygn. akt I NS [.] /10 a jej przebieg został oznaczony na mapie w opinii biegłego geodety AW z dnia [.] grudnia 2010 r. liniami łączącymi punkty 1-2 oraz 7-8 kolorem niebieskim. Na odwrocie postanowienia widnieje klauzula prawomocności, z której wynika, iż jest ono prawomocne z dniem [.] września 2012 r. Służebność została ujawniona w dziale III w księdze wieczystej [.] urządzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzi m.in. działka 636 w [.]. Właściciele działki 638/1 posiadają decyzję o warunkach zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych, dwóch szamb, zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej na działkę oraz drogi wewnętrznej. Decyzja taka nie zastępuje jednak zgody, o której mowa w wyżej przytoczonym art. 29 ust. 1 u.d.p. Z kolei decyzja wydana w oparciu o art. 29 u.d.p. nie zastępuje pozwolenia na budowę zjazdu, co zresztą wynika z jej treści. Jak się podkreśla w doktrynie ratio legis tego przepisu polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych (zob. Komentarz do art. 29 ustawy o drogach publicznych R. Strachowska - Lex). Zarządca drogi pod tym względem co do zasady ocenia i ustala możliwość lokalizacji zjazdu w konkretnym miejscu. Decyzja Marszałka Województwa [.] została wydana zgodnie z prawem, zawiera wszystkie elementy wymagane przez prawo. Bez znaczenia dla oceny jej legalności pozostaje kwestia ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, o czym wspomniał skarżący. Kontrolowane postępowanie jest odrębnym postępowaniem i jego wszczęcia nie determinuje ostateczna decyzja w tamtym przedmiocie. Wbrew zarzutowi skarżącego ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych z dnia [.] marca 2014 r. nie wynika, żeby zjazd został zlokalizowany w innym miejscu niż służebność a sam zjazd znajduje się w granicach pasa drogowego. Nie jest możliwa w ramach takiego postępowania zmiana przebiegu służebności a ocena prawidłowości jej ustanowienia wykracza poza jego ramy. Kwestie te mogły i powinny być badane w stosownym postępowaniu cywilnym. Organy administracji nie są też uprawnione do oceny sposobu wykonywania służebności w aspekcie zasad współżycia społecznego. Cytowane w skardze orzecznictwo odnosi się do stosunków cywilnych a nie administracyjnych. Skoro zarzuty są bezzasadne lub wykraczają poza ramy postępowania administracyjnego i nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.