II SA/Rz 1188/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. j. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej "[...]" sp. j. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1188/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi "[...]" sp. j. z siedzibą w miejscowości P. (dalej zwana jako Spółka) jest decyzja Dyrektora Izby Celnej (zwany dalej DIC) z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 3 listopada 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] Oddziału Celnego [...] przeprowadzili kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka przewozowego – samochodu ciężarowego marki VOLVO, nr rej. [...], użytkowanego przez "[...]" sp. j. W/w pojazdem przewożony był towar w postaci: pisklęta kurze jednodniowe do tuczu brojler rasy cobb 500, kosze zwrotne oraz wózki zwrotne. W trakcie kontroli dokonano pomiaru wymiarów zewnętrznych, masy całkowitej i dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co zakwalifikowało pojazd jako nienormatywny, wymagający zezwolenia kategorii V na przejazd po drodze krajowej, po której pojazd poruszał się przed przejściem granicznym. Z przeprowadzonych czynności w dniu 3 listopada 2012 r. sporządzone zostały dwa protokoły. Wobec powyższych okoliczności Naczelnik Urzędu Celnego (dalej zwany NUC) wszczął z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] , nałożył na w/w przewoźnika karę pieniężną w wysokości 5000 zł, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; zwanej dalej uprd), za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii V. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji do casu ostatecznego rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu odwołująca się spółka nie zgodziła się z decyzją NUC. Podniosła, że pojazd był ważony dwukrotnie i podczas dwóch procedur ważenia rzeczywista masa całkowita pojazdu różniła się o 300 kg. Zarzuciła nieprawidłowy sposób przeprowadzenia kontroli ważenia lub niesprawność wagi. W ocenie odwołującej się uzyskane w sposób nielegalny wyniki ważenia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia naruszeń i nałożenia kary pieniężnej, a także uznania, że przejazd odbywał się bez wymaganego zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania DIC decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 2 pkt 35a uprd zawierający definicję pojazdu nienormatywnego oraz art. 64 uprd dotyczący zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii organ wskazał, że stosownie do art. 140aa ust. 1 i ust. 2 uprd za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 uprd, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje m.in. właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Służby Celnej. Wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określono w art. 140ab ustawy. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 uprd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 uprd, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Normy parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 z późn. zm.). W § 3 tego rozporządzenia wyznaczone zostały dopuszczalne wielkości masy całkowitej pojazdów poruszających się po drogach na terytorium RP. W szczególności zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia norma dopuszczanej masy całkowitej dwuosiowego pojazdu samochodowego nie może przekraczać 18 ton. W okolicznościach sprawy stwierdzono, że rzeczywista masa całkowita dwuosiowego pojazdu samochodowego przekroczyła dopuszczalną wartość 18000 kg przewidzianą dla tego typu pojazdów. Organ uznał, że w związku z tym, że nacisk osi pojazdu nie przekroczył wielkości dopuszczalnych, właściwym dokumentem uprawniającym do poruszania po drodze publicznej na terytorium RP byłoby zezwolenie kategorii V. Zaznaczono jednocześnie, że w celu stwierdzenia, czy pojazd jest normatywny, czy też nie, organ celny pierwszej instancji uwzględnił maksymalne dopuszczalne błędy wskazań wagi, a przy ustalaniu masy całkowitej dopuszczalne błędy metody cząstkowych ważeń pojazdu. Pomiar został wykonany przez uprawnione osoby, przy użyciu stacjonarnej wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu Ł.Z.G. Łęczyca, nr fabryczny [...], typ PD-3, która spełniała wymogi techniczne, była sprawna i posiadała ważne świadectwo legalizacji Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar [...] z dnia 6 czerwca 2012 r., znak wniosku [...]. DIC wskazał, że analiza akt sprawy dowodzi, że w trakcie procesu ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. Strona była reprezentowana przez kierującego pojazdem, który uczestniczył w czynnościach kontrolnych i miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonego dowodu, wnoszenia uwag oraz składania wniosków. Kierujący kontrolowanym pojazdem przed wjazdem na wagę złożył pisemne oświadczenie, że pojazd jest sprawny technicznie i przygotowany do ważenia, został poinformowany o wymaganiach dotyczących przejazdu przez wagę. Po prawidłowym przejechaniu przez pomost wagowy i stwierdzeniu przekroczenia dopuszczanej masy całkowitej pojazdu, zapoznał się z treścią protokołu z kontroli pojazdu. Kierowca wystąpił z wnioskiem o powtórny pomiar pojazdu, stwierdzając, że nie zgadza się z wynikiem pierwszego ważenia. Organ celny uwzględnił wniosek i dokonał ponownego pomiaru, którego wyniki potwierdziły przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Kierujący pojazdem zaznaczył w treści obu protokołów, że nie zgadza się z wynikami ważenia i zauważył, że drugie ważenie wykazało większą masę całkowitą pojazdu mimo, że jeden z kierowców opuścił pojazd oraz, że przy cofaniu waga wskazała niecałe 18000 kg. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania wyników pomiaru. Organ zauważył, że nie można ściśle wiązać wielkości masy całkowitej z naciskami osi pojazdu, gdyż wielkość tych ostatnich uzależniona jest również od wielu innych czynników, m.in. rozmieszczenia towaru na naczepie, należytego zabezpieczenia ładunku przed zmianą położenia w czasie jazdy, czy też stanu technicznego pojazdu - jego zawieszenia. Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyły natomiast faktycznych nacisków osi załadowanego środka przewozowego w trakcie przewozu na terytorium RP. Podkreślono, że warunki używania pojazdów w ruchu drogowym przy przewożeniu ładunków zostały określone w obowiązujących przepisach Prawa o ruchu drogowym, które na przewoźników nakładają obowiązki dotyczące zarówno strony technicznej poruszających się po drogach pojazdów, ich wymiarów, masy całkowitej i nacisków, osi jak i warunków oraz sposobu przewożenia ładunków. Powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uprd organ podał, że odpowiedzialność za przestrzeganie wskazanych tymi przepisami obowiązków podczas przejazdu po drogach publicznych została nałożona przez ustawodawcę na przewoźników. Ich też obciążają skutki takiego stanu pojazdu wraz z ładunkiem, który podczas przejazdu po drodze publicznej powoduje naciski osi przekraczające normy przewidziane dla tej drogi. Nadto przewoźnik, czyli przedsiębiorca profesjonalnie zajmujący się transportem drogowym, o czym świadczy posiadana przez odwołującą Spółkę Licencja Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, powinien znać i przestrzegać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Przejmując towar, przed rozpoczęciem przewozu, powinien sprawdzić stan pojazdu i towaru oraz sposób załadunku, gdyż ponosi pełną odpowiedzialność za warunki przewozu oraz za towar do czasu jego wydania odbiorcy. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że strona dokonała przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, tym samym naruszyła przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, w związku z tym prawidłowo została obciążona karą pieniężną. DIC postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Na powyżej opisaną decyzję DIC skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła "[...]" sp. j. z siedzibą w miejscowości P., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a przez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem przez przeprowadzenie pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu dwuosiowego przy pomocy wagi dynamicznej (przez sumowanie nacisków osi), co bez wątpliwości jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 2) procedury kontrolnej przez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli, 3) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a także wadliwą jego analizę, skutkujące w konsekwencji przyjęciem, że zebrane dowody w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę skarżącego na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, 4) art. 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną bez przeprowadzenia wnikliwego i szczegółowego postępowania administracyjnego, 5) wewnętrznych przepisów regulujących postępowanie podczas kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych – instrukcji ważenia, 6) art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konstrukcję art. 127 k.p.a., przez pominięcie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 7) art. 140 aa ust. 4 uprd, przez pozorne przeprowadzenie postępowania dotyczącego wystąpienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Celnej utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że rzeczywista masa całkowita dwuosiowego pojazdu samochodowego przekroczyła dopuszczalną wartość 18 000 kg przewidzianą dla tego typu pojazdu zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 2003 r., nr 32, poz. 262 ze zm.). Ustalono także, iż w związku z tym, że wymiary i naciski osi pojazdu nie przekroczyły wielkości dopuszczalnych, wymaganym dokumentem uprawniającym do poruszania się pojazdu po drogach publicznych na terytorium RP byłoby zezwolenia kategorii V. Podstawą prawną nałożonej kary pieniężnej stanowił art. 140aa ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym, który stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje m.in. właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Służby Celnej. Wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określono w art. 140 ab ust. 1 ustawy. Dodatkowo przewidziano, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia (art. 140ab ust. 2). Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące wadliwości poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. VIII SA/Wa 237/13). Użyta do ważenia pojazdu waga – to Elektroniczna Waga Samochodowa do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu typ PD-3 nr ident. 2005/PD-3 nr fabr. [...], posiadające ważne świadectwo homologacji. Pomiar masy całkowitej został dokonany zgodnie z zapisem protokołów z dnia 3 listopada 2012 r. i nastąpił w wyniku sumowania nacisków osi. Organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji opisywały przeprowadzanie operacji matematycznej polegającej na tym, że "od każdej zmierzonej wielkości nacisku osi odjęto 200 kg, a wynik pomniejszono o 2 %, zaś od zmierzonej wielkości masy całkowitej odjęto 400 kg (ilość osi – 2 x 200 kg), a uzyskany wynik pomniejszono o 2 %. Uwzględnienie maksymalnych dopuszczalnych błędów zapobiega bowiem ustaleniu w wyniku pomiaru wielkości większych od wielkości rzeczywistych". Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej opierają się powyższe obliczenia, będące de facto korektą wskazań wagi. Organy posłużyły się do ustalenia wagi pojazdu pewnym współczynnikiem korygującym nie wskazując jego źródła. Przedstawiona w postępowaniu sądowoadministracyjnym Instrukcja postępowania funkcjonariuszy celnych w trakcie kontroli parametrów pojazdów przekraczających granice państwa, pobierania kar pieniężnych i opłat drogowych oraz wydawania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych stanowiąca załącznik do decyzji nr 4 Szefa Służby Celnej z dnia 3 lutego 2004 r. nie jest źródłem prawa. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. 2007.188.1345) nie zawiera expressis verbis unormowania wskazującego na legalność i prawidłowość dokonania tego typu korekty. Z rozporządzenia tego wynika, że ustalenie sumarycznej masy pojazdu zdefiniowanej w jego § 3 pkt 9 może być obarczone błędem w zależności od klasy dokładności wagi – załącznik nr 2 do rozporządzenia. Rzeczą organów było wyjaśnienie tej kwestii, z powołaniem się na zapisy rozporządzenia. Fakt, że korekty dokonano w interesie skarżącego jest bez znaczenia, a to w związku z akcentowanymi w skardze dużymi różnicami wyników 1 i 2 ważenia. Organ winien wyjaśnić, czy z uwagi na klasę dokładności wagi czy z innych przyczyn taki błąd w 1 i 2 ważeniu był dopuszczalny. Pewność w zakresie wyników ważenia ma charakter priorytetowy. Samo stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że różnica 300kg w zakresie wyników pierwszego i drugiego ważenia mieści się w granicach tolerancji jest niewystarczające. Sąd zauważa, że cytowane rozporządzenie posługuje się także pojęciem masy pojazdu (§ 3 pkt 8) odmiennej treści od sumarycznej masy pojazdu. Pojęcia te są odmienne od pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w ustawie prawo o ruchu drogowym – gdzie w art. 2 pkt 35 a definiując pojazd nienormatywny wskazuje na rzeczywistą masę całkowitą pojazdu, a w art. 2 pkt 55 definiując rzeczywistą masę całkowitą – wyjaśnia, że jest to masa pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób. Uszczegółowienie tej kwestii zawarte jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 2013.951). Z § 3 ust. 3 tegoż rozporządzenia wynika, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawę sprawdzenia wymagań, o których mowa w ust. 1 i 2, są wartości rzeczywiste wymienionych mas. Reasumując, ustalając sumaryczną masę pojazdu, z korektą, o której była mowa wcześniej, organy nie wyjaśniły, czy masa ta jest rzeczywistą masą całkowitą pojazdu w rozumieniu ustawy prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia z dnia 31.12.2002 r. Tylko bowiem pewne ustalenie tego faktu pozwoliłoby na przyjęcie, że pojazd w niniejszej sprawie był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu ustawy prawo o ruchu drogowym, co oznaczałoby prawidłowość nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 140aa ust. 1 prawo o ruchu drogowym. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione skoro Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie można ściśle wiązać wielkości masy całkowitej z rozłożeniem nacisków na poszczególne osie pojazdu, gdyż wielkość tych ostatnich uzależniona jest również od wielu innych czynników, m.in. rozmieszczenia towaru na naczepie, należytego zabezpieczenia ładunku czy też stanu technicznego pojazdu – jego zawieszenia. Podał on, że czynności kontrolne przeprowadzone na przejściu granicznym w K. dotyczyły natomiast faktycznych nacisków osi załadowanego środka przewozowego w trakcie przewozu na terytorium RP (strona 6 zaskarżonej decyzji). Z uwagi na to, że postępowanie prowadzone przed Dyrektorem Izby Celnej nie odpowiadało powyższym kryteriom, uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe przekłada się także na wadliwość uzasadnienia, które nie zawiera koniecznych treści – art. 107 § 3 k.p.a., a to wobec niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I i II). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku). W ponownym postępowaniu Dyrektor Izby Celnej przeprowadzi postępowanie stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.