II SA/Rz 1188/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 19 maja 2023 r. nr 1801-IPK2.117.20.2022 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 29 marca 2023 r. nr 1801-IKP2.117.20.2022. Przedmiotem skargi KK (dalej: "Skarżący") jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "DIAS", "Dyrektor" lub "Organ ") z [...] maja 2023 r. nr [...], wydana w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że pismem z [...] listopada 2022 r. nr [...] Prokuratura Okręgowa w [...], działając na podstawie art. 21 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1375 z późn. zm.) – dalej: "k.p.k.", zawiadomiła DIAS o wszczęciu postępowania karnego w śledztwie przeciwko Skarżącemu będącemu funkcjonariuszem publicznym, któremu 15 listopada 2022 r. zarzuty o dwa czyny: z art. 229 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 17) – dalej: "k.k." oraz z art. 18 §2 w zw. z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 306 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa w zw. z art. 11 §2 k.k. Z pisma wynika, że Skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Organ zawiesił Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy od dnia jej doręczenia. Następnie decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Dyrektor przedłużył okres zawieszenia Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] Dyrektor utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2023 r. Organ podał, że pismem z 14 marca 2023 r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...] o zapytaniem odnośnie postępowania prowadzonego wobec Skarżącego. W piśmie z 27 marca 2023 r. Prokuratura poinformowała, że w dalszym ciągu prowadzi śledztwo w ww. sprawie, zarzuty nie uległy zmianie, a ponadto, że aktualne pozostają środki zapobiegawcze zastosowane względem Skarżącego. W ocenie Organu powyższe okoliczności wypełniają hipotezę art. 178 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej: "u.k.a.s.", uprawniającego do przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Zgodnie bowiem z ww. regulacją, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego. Organ podniósł, że "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" jest w realiach opisywanej sprawy podejrzenie popełnienia przez Skarżącego przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego oraz utrzymanie zastosowanych względem Skarżącego środków zapobiegawczych. Odnosząc się do stanowiska Skarżącego Organ podał, że charakter postawionych zarzutów determinuje niepowierzenie funkcjonariuszowi w czasie zawieszenia innych czynności do wykonania. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje przy tym okoliczność, że zarzucane czyny zostały popełnione w 2016 oraz 2017 r. i nie są związane z wykonywaniem obowiązków służbowych Skarżącego. Również nienaganny przebieg służby Skarżącego oraz wydatki związane z utrzymaniem rodziny nie mają wpływu na zastosowanie art. 178 ust. 4 u.k.a.s. Zdaniem DIAS, niezależnie od tego czy zachowanie funkcjonariusza miało charakter incydentalny, podejrzenie go o zachowanie karalne, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby. To zaś obligowało do przedłużenia zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez brak wydania decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo braku wystąpienia przesłanek materialnoprawnych podanych jako podstawa merytoryczna rozstrzygnięcia; 2. art. 178 ust. 4 u.k.a.s. poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku istnienia podstaw do przyjęcia, iż w opisywanej sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki stanowiące podstawę do przedłużenia okresu zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postepowania karnego; 3. art. 178 ust. 4 u.k.a.s. poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy pierwotna decyzja o zawieszeniu Skarżącego w czynnościach służbowych, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, które winny skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi Skarżący uczynił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] maja 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] marca 2023 r. nr [...] wydaną w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Podstawą wydania decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych stanowił art. 178 ust. 4 u.k.a.s. Wymaga wskazania, że zgodnie z art. 178 ust. 1 u.k.a.s., funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe. Brzmienie wskazanej regulacji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że zawieszenie funkcjonariusza Krajowej Administracji Skarbowej jest obligatoryjne w przypadku powzięcia wiedzy o wszczęciu przeciwko funkcjonariuszowi określonego postępowania karnego lub karnoskarbowego. W realiach opisywanej sprawy decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Organ zawiesił Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy od dnia jej doręczenia. Następnie Organ uznał, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane art. 178 ust. 4 u.k.a.s. i decyzją z [...] marca 2023 r. DIAS przedłużył okres zawieszenia Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Stosownie bowiem do art. 178 ust. 4 u.k.a.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że zasadą jest, by okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na trwające wobec funkcjonariusza celnego postępowanie karne nie był dłuższy niż 3 miesiące, natomiast przepis art. 178 ust. 4 u.k.a.s. ma charakter wyjątkowy. Otóż, aby zatem przedłużyć okres zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych na okres przekraczający 3 miesiące, konieczne jest wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających takie działanie organu administracji. Nie uzasadnia przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu czynności służbowych w szczególności sam fakt przedłużania się postępowania karnego ponad 3 miesiące pierwotnego zawieszenia w pełnieniu obowiązków. Przepis art. 178 ust. 4 u.k.a.s. jest jednoznaczny i wskazuje na konieczność zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku jako jedyną przesłankę do wydania decyzji w tym trybie. Użycie przez ustawodawcę tego niedookreślonego zwrotu oznacza, że rozstrzygnięcie o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter oceny, szczególnie uwarunkowany okolicznościami prawnymi i faktycznymi konkretnej sprawy. Z tego względu wykładnia przepisu nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Zatem instytucja ta może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie tej przesłanki przez pryzmat możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Przedłużenie postępowania karnego prowadzonego wobec funkcjonariusza nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 178 ust. 4 u.k.a.s., bowiem ustawa ta nie przewiduje takiej przesłanki. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie możliwością przedłużenia okresu zawieszenia każdego przypadku przedłużenia postępowania karnego ponad trzy miesiące, to również taką sytuację przewidziałby w przepisach. Skoro tego nie uczynił, to brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że co do zasady przedłużenie prowadzonego postępowania karnego pociąga za sobą możliwość zastosowania tego przepisu. Przepisy dotyczące tak dolegliwej dla funkcjonariuszy instytucji, jaką jest zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych muszą być interpretowane i stosowane zgodnie z ich brzmieniem. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanki wynikającej wprost z normy prawnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r. I OSK 793/09, wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2009 r. III SA/Gd 17/09 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Wołczak-Ciecierska [w:] Krajowa Administracja Skarbowa. Komentarz, red. A. Melezini, K. Teszner, Warszawa 2018, art. 178). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Organ nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 178 ust. 4 u.k.a.s., uprawniający do przedłużenia zawieszenia Skarżącego w pełnieniu czynności służbowych. Sąd nie podziela stanowiska Organu, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest w realiach opisywanej sprawy podejrzenie popełnienia przez Skarżącego przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego oraz utrzymanie zastosowanych względem Skarżącego środków zapobiegawczych. Wiarygodność funkcjonariusza jest naruszona w każdym przypadku wszczęcia wobec niego postępowania karnego, ale pomimo to ustawodawca nie przewidział w każdym z takich przypadków obligatoryjnego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na cały czas prowadzenia postępowania karnego. Organ autonomicznie podkreśla w uzasadnieniu swych decyzji, że zarzuty postawione Skarżącemu w postępowaniu karnym nie opierały się na czynach pozostających w bezpośrednim związku ze służbą, bowiem nie dotyczyły sposobu, w jaki wykonywał on swoje obowiązki służbowe jako funkcjonariusz. Już ten sposób argumentacji płynący z rozstrzygnięcia znacząco osłabia podstawową tezę rozstrzygnięcia o zaistnieniu przypadku kwalifikowanego przez ustawodawcę mocą art. 178 ust. 4 u.k.a.s. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że Skarżący pełnił obowiązki w [...] jako [...], służbę rozpoczął w 2005 r., zdobył bogate doświadczenie zawodowe, posiada szeroką wiedzę i umiejętności. Charakteryzował się przy tym nienagannym przebiegiem służby, a jego postawa oraz identyfikacja ze służbą były zawsze wysoko oceniane przez przełożonych (opinia służbowa z [...] r.). Zdaniem Sądu, organ oceniając zaistnienie hipotezy art. 178 ust. 4 u.k.a.s. winien rozważyć, czy pozbawienie wykwalifikowanego i wyszkolonego funkcjonariusza możliwości służby, w kontekście zarzutów, jakie przedstawiono Skarżącemu w postępowaniu karnym, leży w interesie Krajowej Administracji Skarbowej i w interesie Państwa. Z uzasadnienia kwestionowanych decyzji nie wynika, aby tego rodzaju rozważań dokonano, jako że DIAS za okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 178 ust. 4 u.k.a.s. uznał niejako automatycznie fakt postawienia Skarżącemu zarzutów i prowadzenia postępowania karnego. DIAS nie wykazał natomiast, że nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez Skarżącego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Innymi słowy, nie wykazano, że wobec postawionych Skarżącemu zarzutów brak jest możliwości wykonywania obowiązków służbowych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 178 ust. 8 u.k.a.s., zawieszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, polega na odsunięciu funkcjonariusza od wykonywania dotychczasowych obowiązków. W okresie zawieszenia można powierzyć funkcjonariuszowi wykonywanie innych obowiązków służbowych. Ustawodawca dopuścił zatem możliwość wykonywania przez funkcjonariusza innych czynności służbowych niż dotychczasowe, nawet w trakcie zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Nie ma natomiast przepisu, który wyklucza taką możliwość w związku z samym faktem postawienia funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym. Sąd ponadto zwraca uwagę, że zgodnie z art. 180 ust. 1 pkt 9 u.k.a.s., funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przytoczony przepis w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby. Stąd zasada domniemania niewinności pozostaje poza zakresem ocen przyjętych przez organy orzekające w sprawie zwolnienia, a tym samym poza zakresem sądowej kontroli decyzji wydanych na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 9 u.k.a.s. Powyższe stanowi potwierdzenie, że zastosowanie instytucji przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno zostać oparte na samym fakcie postawienia funkcjonariuszowi zarzutów karnych, jako że może mieć ono daleko idące konsekwencji. Rzeczą organu jest zatem rozważenie wszystkich aspektów danej sprawy i dokonanie oceny zasadności takiego rozwiązania pod kątem interesu służby. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2023 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 178 ust. 4 u.k.a.s. polegającym na przyjęciu, że samo postawienie funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym stanowi wypełnienie hipotezy ww. regulacji i uprawnia do przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.