II SA/Rz 1189/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1189/11 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [..] czerwca 2011 r. W.I. zwrócił się do Starosty Powiatu [..] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wsi G. wydanej w dniu 29 stycznia 1997 r. przez Urząd Rejonowy w [...] Biuro w B. Referat Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...], przez nadesłanie jej kserokopii. Po otrzymaniu żądanego dokumentu wnioskodawca wystąpił z wnioskiem z dnia [..] lipca 2011 r. żądając nadesłania kserokopii dokumentów w postaci wykazu właścicieli działek wymienionych w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] stycznia 1997 r., wraz z wykazem nieruchomości, których ona dotyczy, projektu budowlanego stanowiącego załącznik to wymienionej decyzji, a także innych dokumentów związanych z tą decyzją, w tym że osoby będące właścicielami działek lub legitymujący się innymi tytułami prawnymi do nieruchomości wyrazili zgodę na realizacje inwestycji oraz na wejście w teren celem budowy kanalizacji. Pismem z dnia [..] sierpnia 2011 r. przesłano wnioskodawcy wykaz numerów działek, które podano w treści pisma, bez danych personalizujących właścicieli o władających. Natomiast decyzją z tego samego dnia, nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010 r., Starosta Powiatu [...] działając przez upoważnionego pracownika odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym żądanie doręczenia wykazu właścicieli działek objętych decyzją z dnia 29 stycznia 1997 r., jak i dokumentów zawierających zgodę osób władających nieruchomościami, przez które przebiega kanalizacja, na jej budowę oraz na wejście w teren celem wykonania tej budowy. Za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 5 ust. 2 i 3, art. 16 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 z 2001 r., poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wyjaśniono wnioskodawcy, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom, m.in. z uwagi na tajemnice prawnie chronione, do których należy ochrona danych osobowych. Zatem doręczenie informacji o danych osobowych właścicieli działek, których numery podano wnioskodawcy, jak i wyrażonej przez nich zgody na realizację budowy, naruszałoby zapisy ustawy o ochronie danych osobowych. W świetle tej ustawy ujawnienie żądanych danych jest niedopuszczalne. Od decyzji tej odwołanie wniósł W.I. kwestionując udzielone mu pouczenie o prawie wytoczenia powództwa do sądu powszechnego, które pomijają w jego ocenie prawo wniesienia odwołania w normalnym toku instancji. Zarzucił również naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o dostępnie do informacji publicznej oraz przepisów k.p.a. Postanowieniem z dnia [..] września 2011 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], na podstawie art. 16 §1, art. 17 pkt 1 i art. 134 k.p.a. w zw z art. 22 u.d.i.p. niedopuszczalność odwołania. W motywach orzeczenia wyjaśniono, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do drugiej grupy zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W ocenie organu przepisem art. 22 u.d.i.p. wprowadzono jednoinstancyjne postępowanie, a od decyzji przysługuje powództwo do sądu powszechnego, które wyklucza drogę postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność odwołania uniemożliwiła odniesie się do stawianych zarzutów. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się W.K. W skardze od tego postanowienia zarzuca jego nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. przez naruszenie konstytucyjnej zasady prawa strony do zaskarżania decyzji oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na bezpodstawnej odmowie rozpoznania wniesionego odwołania. Uważa, że naruszono też przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 22 ust. 1 u.d.i.p. przez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten wyłącza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i czyni odwołanie niedopuszczalnym, oraz art. 16 ust. 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych jest decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie, a ponadto art. 134 k.p.a. przez bezpodstawne wydanie postanowienia o niedopuszczalności mojego odwołania. Na tej podstawie wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga W.I. zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób odpowiadający przepisom prawa. Między stronami fakty są niesporne dlatego mogą stanowić faktyczną podstawę wyrokowania. Okolicznościami mającymi istotne znaczenie dla sprawy jest wskazanie, że na skutek wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zapadła decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [..] sierpnia 2011 r., którą odmówiono W.I. udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, właścicieli działek, na których wybudowano kanalizację sanitarną we wsi G. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie, które SKO w [...] załatwiło wydając postanowienie o jego niedopuszczalności z powołaniem się na treść art. 134 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 u.d.i.p. To postanowienie stało się przedmiotem skargi. Skarga trafnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 15 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Stosowanie art. 22 ust. 1 u.d.i.p. nie może być oderwane od przepisów tej ustawy, które wskazują w jakim zakresie ma zastosowanie k.p.a. do decyzji odmawiających udostępnienia informacji. Z treści art. 16 ust. 2 ustawy wynika, że do takich decyzji mają zastosowanie przepisy k.p.a., z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Do takich wyjątków ustawa nie zalicza wyłączeń w zakresie dwuinstancyjności. W ocenie Sądu oznacza to, że w zakresie decyzji odmownych ta zasada ma zastosowanie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w warunkach wskazanych w art. 22 ust. 1 u.d.i.p. może być kwestionowana odwołaniem, a złożenie tego środka uruchamia postępowanie odwoławcze, w którym organ właściwy ma obowiązek wypowiedzieć się co do zaskarżonej decyzji. Przyjęcie stanowiska SKO w [...] prezentowanego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Pojawienie się takiej sytuacji jest możliwe, jednak musi być traktowane jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Zatem musi jasko i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa. Art. 22 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi o jednoinstancyjności postępowania, ani nie wskazuje, że zapadła w takim postępowaniu decyzja ostateczna. Tylko przy takim ujęciu przepisu stanowisko Kolegium można by uznać za zasadne. W innej sytuacji nie ma ono oparcia w przepisach prawa. Pogląd Sądu znajduje odzwierciedlenie w judykaturze, w której przyjmuje się, że wyłączenie decyzji spod kontroli sądu administracyjnego wskazane w art. 21 ust. 1 u.d.i.p. nie pociąga za sobą skutku ostateczności takiej decyzji, jeżeli nie wynika on z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.