II SA/Rz 1189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 1189/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. S. jest postanowienie Samorządowego Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zagrodzenia drogi. Z uzasadnienia tego postanowienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że A. S. pismem z dnia [...] marca 2017 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie na podstawie art. 36 w związku z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, dalej: u.d.p.) decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi stanowiącej działkę nr 1797, położonej na terenie gminy P., poprzez usunięcie samowolnie postawionego przez S. M. ogrodzenia. Po jego rozpatrzeniu Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] – działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zagrodzenia przez S. M. drogi - działki nr 1797, położonej w P., będącej w samoistnym posiadaniu Gminy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że droga położona na działce nr 1797 stanowi jedynie drogę wewnętrzną. Mimo istnienia jej na mapie i w ewidencji gruntów, nie istnieje ona w terenie, tzn. nie jest użytkowana. Jej usytuowanie i parametry (brak utwardzonej nawierzchni, niewielka szerokość - miejscami poniżej 3 metrów, brak urządzonego wjazdu na drogę wojewódzką nr 88) dyskwalifikują ją jako drogę dojazdową do pól. Wobec tego, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych, jej "udrożnienie" nie może podlegać rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a wszelkie roszczenia związane z jej odgrodzeniem mogą być rozpatrywane w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. S. zrzucając jego wydanie z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. zobowiązujących organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Wyjaśniła, że droga (działka nr 1797) jest w posiadaniu Gminy [...]. Jej poprzednia właścicielka Z. B. przekazała tę drogę Gminie. Wjazd i wyjazd na drogę wojewódzką 881 zrobiła na swojej posesji. Tymczasem S. M. twierdzi, że droga ta została przez niego zakupiona, w związku z czym zagrodził ją z dwóch stron, uniemożliwiając korzystanie z niej. Na dzień oględzin dokonywanych przez nadzór budowlany wyżej wymieniony rozebrał płot i wyrwał tuje. Po oględzinach ogrodzenie zostało ponownie założone. Obecnie droga jest wyrównana, spulchniona i zasiana trawą, stanowiąc jedyny najbliższy dojazd do pól uprawnych. Po rozpatrzeniu zażalenia SKO, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. – stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...]. W uzasadnieniu podało, że zażalenie jest bezzasadne, gdyż dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, a samo rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wyjaśniło, że na mocy art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała przesłanka uzasadnionych przyczyn przemawiających za odmową wszczęcia postępowania. Cytując treść art. 1, art. 2 oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. definiujących drogę publiczną oraz art. 8 ust. 1 odnoszący się do dróg wewnętrznych Kolegium podało, że działka nr 1797 w P., oznaczona w rejestrze gruntów symbolem dr (drogi) pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy [...]. Nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowi więc drogę wewnętrzną. Kolegium wyjaśniło także, że wskazywany przez A. S. art. 36 u.d.p. ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej. W przypadku samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sporu o charakterze cywilnoprawnym jest sąd powszechny. To zaś wyklucza orzekanie w sprawie w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 36 u.d.p. Reasumując SKO stwierdziło, że zagrodzenie działki nr 1797 nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej - Burmistrza [...]. Jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym, która może być rozpoznana wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Kolegium wywiodła A. S. wskazując na jego krzywdzący charakter. Podniosła, że S. M. usunął płoty "z ich drogi dojazdowej" (działki o nr 1797), bezprawnie ją zagrodził i przyłączył do swojej posesji. Wyjaśniła, że jej pisma i wizyty w UM w P. pozostawały bez odpowiedzi, dlatego zwróciła się do Wojewody o podjęcie interwencji. Podała, że S. M. zajął drogę 1797, by zrekompensować sobie utratę 4 arów z działki nr 160/3, które musiał oddać prawowitym właścicielom obecnej działki nr 160/4. Skarżąca wskazała, że droga 1797 służy do dojazdu do pól uprawnych, dojścia do rodziny, sąsiadów a także dzieciom jako dojście do szkoły. Ulica P. jest tak wąska, że samochody przy mijaniu wjeżdżają na chodnik. Nadto droga (działka nr 1797) łączy ul. P. z ul. J. jako jedyna na odcinku 3 km. Z tej drogi jest także dojazd do działek 166/7 i 160/4. Jako niezrozumiałe oceniła stanowisko organu, który zezwala na zagrodzenie drogi w połowie. Poddała w wątpliwość na jakiej podstawie S. M zajął drogę. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zagrodzenia drogi wewnętrznej będącej w samoistnym posiadaniu Gminy [...]. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień doprowadziła do uznania, że rozstrzygnięcia te nie zawierają wad powodujących potrzebę ich eliminacji z porządku prawnego. U ich podstaw znalazła się regulacja art. 61a § 1 K.p.a., wg której jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca). W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, wobec niespornego statusu działki nr 1797 o pow. 0,0936 ha (znajdującej się w samoistnym posiadaniu Gminy [...] i stanowiącej drogę wewnętrzną), Sąd w pełni podziela stanowisko wg którego jeżeli działka ta nie stanowi drogi publicznej, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postępowania i wydania decyzji regulującej kwestię korzystania z niej w trybie administracyjnym. Przepisami, które regulują zasady korzystania i zarządzania drogami, są przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie obejmujące drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych i pozbawienie takiej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.p.). Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Nie kwestionując twierdzeń skarżącej, że w przeszłości działka nr 1797 w P. stanowiła lokalny "łącznik" ul. P. z ul. J., umożliwiając przejście /przejazd między nimi, to obecnie nie budzi wątpliwości, że w stosunku do niej nie została podjęta uchwała o zaliczeniu do kategorii drogi gminnej. Mimo że na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego kompetencji należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych, oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń (art. 8 ust. 2 i 4 u.d.p.), w okolicznościach sprawy nie stwierdzono żadnych tego typu czynności ze strony Burmistrza [...]. Co dodatkowo istotne, mimo zawartych w zażaleniu twierdzeń skarżącej, że działka ta została przekazana Gminie [...] przez poprzednią właścicielkę Z. B., to jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, Gmina nie dysponuje prawem własności do niej, władając nią jedynie na zasadach samoistnego posiadania. W tej sytuacji należy stwierdzić, że kwestia utrudnień w dostępie do przedmiotowej drogi poprzez zablokowanie skarżącej przejścia /przejazdu nią nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji przez organ administracji (Burmistrza [...]), tak na podstawie art. 36 jak i pozostałych przepisów u.d.p. Organ ten zasadnie zatem odmówił w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że ewentualne utrudnienia w korzystaniu przez skarżącą ze stanowiącej tą działkę drogi wewnętrznej mają charakter sprawy cywilnej i powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym. Drogi wewnętrzne nie stanowią bowiem przedmiotu prawa powszechnego korzystania, a kwestie z tym związane poddane są regulacji prawa cywilnego, zwłaszcza że tak jak w niniejszej sprawie związane jest to z faktem nieuregulowanego prawa jej własności. W kontekście poczynionych rozważań Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.