II SA/Rz 1189/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o odstąpienie żądania zwrotu należności uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 1189/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania o odstąpienie żądania zwrotu kwoty należności. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48, art. 48a ust. 1 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) Prezydent Miasta [...] – po rozpatrzeniu wniosku E.S. z [...] lutego 2021 r. - odmówił wszczęcia postępowania o odstąpienie żądania zwrotu kwoty należności za tymczasowy pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że treść tego wniosku (dotycząca okresu od 1 marca do 31 sierpnia 2018 r.) była już przedmiotem prowadzonego postępowania (w następstwie wniosku z [...] lutego 2020 r.), które zostało zakończone ostateczną decyzją SKO z [...] września 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy odmowną decyzję Prezydenta M. [....] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie E.S. podtrzymał wniosek o odstąpienie od zwrotu należności, podnosząc, że dotyczył on innego okresu niż wskazany w treści zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2021 r. SKO - działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 123 § 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 48, art. 48a ust. 1 i art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek żalącego z [...] lutego 2021 r. dotyczy tożsamego przedmiotu co decyzja z [...] lipca 2020 r., mocą której odmówiono mu odstąpienia od żądania zwrotu kwoty należności za tymczasowy pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2018 r. W treści wniosku z [...] lutego 2021 r. żalący określił okres za jaki wnosi o odstąpienie od zwrotu jako "od 03-08/2018". W celu wyjaśnienia wątpliwości co do rzeczywistych intencji żalącego, Kolegium pismem z [...] maja 2021 r. zwróciło się do niego o jednoznaczne sprecyzowanie treści złożonego wniosku poprzez określenie okresu za jaki żąda zwrotu kosztów za pobyt w schronisku podając datę początkową i końcową w formacie dzień-miesiąc-rok. Brak odpowiedzi w terminie na powyższe pismo Kolegium opatrzyło rygorem uznania, iż jego wniosek dotyczy okresu od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. Wnioskodawca pismem z [...] maja 2021 r. oświadczył, iż wnosi o odstąpienie od całości odpłatności za pobyt w Schronisku za okres "od 03-08/2018 r. do 30 kwietnia 2021 r." Kolegium uznało, że mimo wezwania nie określił on jednoznacznie okresu za jaki wnosi o odstąpienie od odpłatności, a dodatkowo rozszerzył swój wniosek o dalszy okres do [...] kwietnia 2021 r. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że przedmiotem wniosku z [...] lutego 2021 r. był okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo przyjął, iż nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek żalącego z [...] lutego 2021 r. w istocie zmierzał do powtórnego rozstrzygnięcia zagadnienia które było już przedmiotem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r., mocą której odmówiono mu odstąpienia od żądania zwrotu kwoty należności za tymczasowy pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] w okresie od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkiem czego było nierozpoznanie jego wniosku o odstąpienie żądania zwrotu kwoty należności. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o odstąpieniu od opłaty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek o odstąpienie żądania zwrotu kwoty należności obejmował inny okres niż ten, który został już rozstrzygnięty. Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które przyjmuje okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., mimo że w piśmie skierowanym do Kolegium w sposób wyraźny określił zakres jego wniosku. Organ powinien zbadać jego sytuację i ocenić, czy nie pojawiły się nowe okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia SKO z [...] maja 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta M. [...] z [...] lutego 2021 r. doprowadziła Sąd do uznania zasadności skargi. U podstaw tych rozstrzygnięć znalazła się regulacja art. 61a § 1 k.p.a., wg której jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny" (bo ich dotyczy rozpoznawana sprawa), należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca), bądź gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazywane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania przez organy działań w ramach ich ustawowych kompetencji. W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Istotą sporu wokół której koncentruje się argumentacja organów administracji wynika z uznania przez nie, że sprawa której dotyczy wniosek skarżącego z [...] lutego 2021 r. (o odstąpienie żądania zwrotu kwoty należności za jego pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...]) została już rozstrzygnięta – na skutek jego wniosku z [...] lutego 2020 r. - ostateczną decyzją Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty należności za tymczasowy pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [....] w okresie od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 5 930 zł. Aby w opisanych okolicznościach można było przyjąć, że wniosek złożony przez skarżącego [...] lutego 2021 r. dotyczy sprawy która została już rozstrzygnięta i w związku z tym spełnione zostały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., niezbędne jest nie budzące żadnych wątpliwości stwierdzenie pełnej tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy już załatwionej oraz tej, do której wszczęcia zmierza ponownie wnioskodawca. Zdaniem Sądu, odzwierciedlona w wydanych postanowieniach ocena organów jest w tym zakresie przedwczesna. Skarżący w złożonym [...] lutego 2021 r. wniosku zwrócił się o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty należności z tytułu odpłatności za jego pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [....] "za okres od 03-08/2018". Mimo że ten sposób wskazania okresu objętego żądaniem wniosku był odmienny niż w pierwotnym wniosku z [...] lutego 2020 r. (w którym został precyzyjnie określony jako "od 01.03.2018 r. do 31.08.2018 r."), organ administracji I instancji we własnym zakresie przyjął, że wniosek z 1 lutego 2021 r. także dotyczy okresu od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., który jak już wskazano wyżej, objęty został rozstrzygnięciem wynikającym z decyzji Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2020 r. Zdaniem Sądu, takie arbitralne uznanie może budzić wątpliwości, gdyż oznaczałoby, że zapis "za okres od 03-08/2018" (wskazujący w istocie - zgodnie z literalnym brzmieniem - jedynie początek okresu za który skarżący chciałby zostać zwolniony z obowiązku uiszczenia obciążających go należności) został faktycznie zinterpretowany jako "za okres od 03 do 08/2018". O tym, że nie było to zgodne z oczekiwaniami wnioskodawcy, przekonuje treść wniesionego przez niego zażalenia. W tej sytuacji jak najbardziej zasadnie SKO przed rozpatrzeniem zażalenia zwróciło się do niego (pismem z [...] maja 2021 r.) o jednoznaczne sprecyzowanie (w formacie dzień – miesiąc – rok) daty początkowej i końcowej okresu za jaki żąda zwolnienia od kosztów pobytu w schronisku. W ocenie Sądu, mimo że udzielona przez wnioskodawcę odpowiedź – wg której wnosi o zwolnienie z odpłatności "za okres od 03-08/2018 do 30 kwietnia 2021 r." - nie wpisywała się w pełni we wskazany przez Kolegium format określenia tego okresu, wyraźną nadinterpretacją i nieuzasadnionymi treścią odpowiedzi konsekwencjami – skutkującymi utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji – było uznanie zgodnie z rygorem wezwania z [...] maja 2021 r., że wniosek dotyczy jednak okresu od 1.03.2018 r. do 31.08.2018 r. W praktyce oznacza to bowiem, że poza zakresem merytorycznego rozstrzygania pozostawiono wniosek skarżącego za okres od 1 września 2018 r. do 30 kwietnia 2021 r. Przyjmując wskazaną interpretację orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się przy tym także w żaden sposób, dlaczego w ich ocenie brak było podstaw do uznania jako początku wskazywanego przez skarżącego okresu daty [...] sierpnia 2018 r. W oczywisty sposób przekładałoby się to również na częściowe jego zdublowanie z czasookresem objętym decyzją Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2020 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją SKO z [...] września 2020 r. (co wymagałoby stosownego uwzględnienia przy rozstrzyganiu takiego wniosku), jednak z pewnością w opisanych okolicznościach sprawy - uwzględniając znajdujący się w aktach sprawy organu I instancji wykaz z [...] lutego 2021 r. potwierdzający w ujęciu miesięcznym zadłużenie E.S. za okres od marca 2018 r. do listopada 2020 r. na łączną kwotę 28 567,40 zł - byłoby to bardziej miarodajne i adekwatne nie tylko do treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku, ale także do udzielonych na etapie postępowania zażaleniowego wyjaśnień. W tej sytuacji nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko organów dążących – z pominięciem interesów wnioskodawcy – do pozamerytorycznego sposobu załatwienia sprawy. Reasumując, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., pozostające w związku z jednoczesnym uchybieniem wynikającej z art. 7 tej ustawy zasady prawdy obiektywnej (zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) i wyrażonej w art. 8 § 1 zasady zaufania (wg którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Ponieważ mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO z [...] maja 2021 r. oraz postanowienia Prezydenta z [...] lutego 2021 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą do dokonania ponownej oceny wniosku skarżącego z [...] lutego 2021 r. z uwzględnieniem opisanych wyżej uwag.