II SA/Rz 1190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1190/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymało ją w mocy, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p." Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek J. L. z dnia 26.01.2012 r., po rozpoznaniu którego Wójt Gminy [...], wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego ganku osłaniającego drzwi wejściowe od strony wschodniej na części działki nr ewid. 126, obręb [...] w obszarze oznaczonym w części graficznej decyzji. Organ podniósł, że projekt decyzji opracowany został przez uprawnioną osobę, a nadto uzgodniony z właściwymi organami tj. Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych, Okręgowym Urzędem Górniczym oraz Powiatowym Zarządem Dróg. Wójt Gminy [...] uznał, że inwestycja, której dotyczy sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Działka objęta decyzją położona jest na terenach, dla których plany przestrzenne utraciły ważność. Nadto zakres inwestycji objęty decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Ustosunkowując się natomiast do zgłaszanych przez J. J. zastrzeżeń, organ wyjaśnił, że budynek, którego dotyczy sprawa jest bez wątpienia budynkiem mieszkalnym z funkcją gospodarczą. Przez wiele lat był bowiem zamieszkały i wykorzystywany na potrzeby gospodarcze. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] złożył J. J., zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym. Zwrócił uwagę, iż organ nie podjął żadnych działań w kierunku ustalenia rzeczywistej funkcji budynku objętego planowaną rozbudową, błędnie w tym zakresie przyjmując, iż jest to budynek mieszkalny z funkcją gospodarczą, podczas gdy faktycznie jest to budynek gospodarczy, służący wyłącznie do działalności rolniczej. Powyższa okoliczność ma zaś w sprawie pierwszorzędne znaczenie, jako że funkcję budynku ustala się w celu stwierdzenia spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Odwołujący podniósł, że kwestionowana decyzja rodzi wewnętrzną sprzeczność, bowiem Wójt Gminy [...] ustalając w pkt 1 warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego, w pkt 3 ustalił warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego dla budynku gospodarczego. Zauważył, iż mapa, na której zaznaczono obszar analizowany nie odpowiada wymaganiom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem jest to mapa do celów projektowych, nie zaś jak wymaga tego powołany przepis mapa zasadnicza lub katastralna. Powołując się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) J. J. zwrócił uwagę, iż sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie zawiera żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów, co powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń. Zaznaczył, iż dla potrzeb innego postępowania o ustalenie warunków zabudowy tj. dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr 128/1, przeprowadzający analizę organ przyjął, iż obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa pełni funkcję gospodarczą. Zauważył, że przedstawione na dołączonej do decyzji mapie granice nie odpowiadają granicom ewidencyjnym oraz geodezyjnym dokumentom pomiarowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania J. J. i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zacytowało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustanawiających przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwróciło także uwagę na art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z przepisami odrębnymi. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium podkreśliło, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego. Kolegium zwróciło uwagę, iż projekt decyzji pierwszoinstancyjnej uzgodniony został z właściwymi organami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję J. J. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak własnej analizy jego wniosku i załączonych do niego dowodów, - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, - art. 61 § 1 k.p.a. przez nieusprawiedliwione rozpoznanie sprawy poza granicami żądania strony oraz - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez nieusprawiedliwione uznanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa jako przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz błędne ustalenie funkcji budynku jako mieszkalnej zamiast gospodarczej. Skarżący podtrzymał dodatkowo wszystkie zarzuty, jakie uprzednio przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Składający skargę podkreślił, że Kolegium nie wywiązało się prawidłowo ani z obowiązku kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej ani też z obowiązku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu dla J. L. warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego ganku osłaniającego drzwi wejściowe od strony wschodniej na części działki nr ewid. 126 w N. Z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) zasady dwuinstancyjności tego postępowania wynika, że organ II instancji zobligowany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że tak jak organ I instancji powinien on dążyć do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jeśli natomiast stwierdzi jakiekolwiek braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym winien, po myśli art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające (bądź zlecić go organowi, który wydał decyzję) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Następnie zadaniem organu odwoławczego jest, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wszystkich zebranych dowodów oraz ich ocena dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że podjęte przez organ czynności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, który to wymóg wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma zatem przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają. W przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r., II SA742/84 ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji standardów tych nie spełnia. Kolegium ograniczyło się w nim do zacytowania art. 59 ust. 1 zd. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 56 u.p.z.p. i powołania się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z krótkim przedstawieniem wyrażonych w nich poglądów. Wymienia także organy, z którymi został uzgodniony projekt decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów J. J., przedstawionych szczegółowo w odwołaniu. Argumentacja odwołania została sformułowana w sposób konkretny i kwestionuje przyjętą przez Wójta Gminy [...] funkcję budynku, którego dotyczy sprawa. Ustalenie funkcji obiektu ma w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istotne znaczenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwe w razie spełnienia m. in. przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, którą ocenia się mając na uwadze, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m. in. kontynuacji funkcji. Podobnie istotną kwestią jest również szerokość frontu działki, bowiem na tej podstawie ustala się granice obszaru analizowanego, o czym stanowi powoływany w odwołaniu J. J. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Do kwestii tej podnoszonej w odwołaniu Kolegium również nie ustosunkowało się w zaskarżonej decyzji, nie rozwiewając tym samym wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie odpowiedziało również na zarzuty odwołania wskazujące, że mapa, na której zaznaczono obszar analizowany nie odpowiada wymaganiom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem jest to mapa do celów projektowych, nie zaś jak wymaga tego powołany przepis mapa zasadnicza lub katastralna. Podobnie też organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości w zakresie przebiegu granicy działki objętej inwestycją o nr 126 z działką skarżącego nr 124. Wszystkie te okoliczności wskazują jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez nie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Jednocześnie należy podkreślić, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśni kwestie podniesione w odwołaniu J. J. i ustosunkuje się do zarzutów odwołującego w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.