II SA/Rz 1190/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2025 r. nr 18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. N. kwotę 517 zł /słownie: pięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi T. N. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z dnia 16 lipca 2025 r. znak K-1169/2025, Nr 18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2025 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 2010 - 2024 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Po uchyleniu przez Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] postanowienia odmownego wydanego przez KMP z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] i ponownym rozpatrzeniu sprawy, Organ I instancji postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. nr 13/K/2025, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), odmówił Skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 2010 - 2024 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy za każdy rok służby na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Cełno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1611, dalej: "Rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r."). W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że analiza dokumentacji wytworzonej przez Wydział Kryminalny KMP, w którym Skarżący pełnił służbę w latach 2010 – 2024 oraz kwerenda jego akt osobowych (opinii służbowych, wniosków personalnych, rozkazów personalnych, protokołów powypadkowych, orzeczeń komisji lekarskich, posiadanych uprawnień) oraz przegląd dokumentów znajdujących się w składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w [...] nie potwierdziły udziału byłego funkcjonariusza w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podał, że należy rozróżnić potencjalne od realnego niebezpieczeństwa utraty życia i zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnych czynności. Z samego faktu wykonywania w trakcie służby czynności związanych z charakterem pełnionej służby nie można uznać, że w każdej sytuacji wykonywał czynności w warunkach faktycznego zagrożenia dla jego życia lub zdrowia. W zażaleniu na postanowienie KMP z dnia 29 maja 2025 r. Skarżący zarzucił wydanie postanowienia w oparciu o przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia (mimo utraty mocy obowiązującej przepisu, z którego wynikała). Ponadto Organ nie zebrał i nie uwzględnił wszystkich dokumentów dotyczących przebiegu służby Skarżącego, co doprowadziło do rozpatrzenia sprawy w oparciu niepełny materiał dowodowy. Dodatkowo w analogicznych sprawach, przy takich samych stanach faktycznych, inne właściwe organy KWP w [...], KPP [...], Zarząd CBŚP w [...], wydają takie zaświadczenia, co świadczy o braku jednolitego i równego traktowania. Wniósł również o dopuszczenie dowodów między innymi w postaci karty opisu stanowiska pracy, opinii służbowej, teczek operacyjnych, teczek osobowych źródeł informacji, książek wydarzeń, konwojów oraz innej dokumentacji służbowej. Po rozpatrzeniu zażalenia, KWP zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji z dnia 29 maja 2025 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1121 ze zm., dalej: "u.z.e.f.") oraz § 4 Rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 2. uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3. brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo - gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku; 4. brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: - w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo - wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub - w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 523 i 568) - po dniu 1 września 1998 r. W wyroku z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") orzekł, że § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM z 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. TK uznał, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 Rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo - skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie TK przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. TK uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, dalej "rozporządzenie MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r."), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Powyższe zaświadczenie wydaje się na żądanie funkcjonariusza (§ 14 ust. 2). W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia był KMP, jako przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 Rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby Skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji we wnioskowanym okresie, tj. od 2010 roku do 2024 roku wykonywał czynności, o których mowa w § 4 Rozporządzenia RM. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Organ II instancji uznał je za bezzasadne. Wskazał, że wydanie zaświadczenia przez organ to forma uproszczonego postępowania administracyjnego, zatem organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego ani ustalania faktów na żądanie strony, a także nie ma obowiązku badać, czy coś jest prawdą. W niniejszym postępowaniu nie mają również znaczenia okoliczności dotyczące pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przez funkcjonariuszy z innych jednostek Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zaskarżył w całości postanowienie KWP z 16 lipca 2025 r. zarzucając: 1. powielenie naruszeń Organu I instancji poprzez naruszenie z art. 7 k.p.a , 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3), rozporządzenia MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia zakresu dokumentów dotyczących przebiegu służby Skarżącego, zbadania ich i uwzględnienia w toku wydawania zaświadczenia lub odmowy jego wydania, a tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak odniesienia się do wniosków dowodowych Skarżącego zawartych w zażaleniu oraz nieuzasadnione ograniczenie postępowania dowodowego do "dokumentacji pozostającej w dyspozycji podległej jednostki Policji", podczas gdy wynikający z przepisów katalog dokumentacji podlegającej badaniu jest otwarty, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - poprzez brak odniesienia do zarzutu uznania za pracę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wykonywania czynności spoza zakresu obowiązków tj. opisu stanowiska pracy, a przy tym nieuzasadnione przyjęcie przez Organ I i II instancji, że czynności wykonywane w okresie służby przez Skarżącego pokrywały się z zakresem opisu stanowiska pracy, podczas gdy z dokumentacji wynika przeciwnie, 3. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz. art. 7 k.p.a. § 4 pkt 1 Rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, niezgodną z wyrokiem TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w zakresie w jakim Organ przyjął, że warunkiem uznania danej czynności za szczególnie zagrażającą życiu i zdrowiu jest cecha konkretnej bezpośredniości i realności takiego zagrożenia skierowanego w ramach danej czynności Skarżącego, 4. powielenie naruszeń Organu I instancji - poprzez naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., a to nieuzasadnione pominięcie okoliczności wydawania wnioskowanych zaświadczeń przez inne organy (jednostki Policji m. in. KWP w [...], KMP w [...], KWP w [...]) w tożsamych sprawach i na podstawie tożsamej dokumentacji, a co za tym idzie nieuzasadnioną rozbieżność rozstrzygnięć na niekorzyść Skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu, że brak jest w ogóle przepisów wprowadzających rejestr tego rodzaju czynności i ich standaryzacji w strukturach Policji - co wymusza element uznaniowy po stronie Organu obejmujący odpowiednią klasyfikację danych czynności jako spełniających wymóg szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu; tym samym organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana czynność nie została zarejestrowana jako szczególnie zagrażająca, ale zobowiązany jest każdą czynność ujawnioną w dokumentach ocenić indywidualnie. Mając na względzie powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień Organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, zasądzenie rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W ocenie Skarżącego, pomimo ponownego rozpoznania sprawy, Organy obu instancji nie usunęły istotnych naruszeń postępowania, wskutek czego kontrola instancyjna miała charakter iluzoryczny, a istota sprawy nie została rozstrzygnięta. Organ II instancji ograniczył się do aprobaty stanowiska Organu I instancji, nie odnosząc się merytorycznie do wniosków dowodowych Skarżącego i błędnie przyjmując, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie ciąży na nim obowiązek ich uwzględnienia. Stanowisko to narusza art. 7 i art. 218 § 2 k.p.a., albowiem mimo ograniczonego charakteru postępowania dowodowego Organ zobowiązany jest do wyczerpującego poszukiwania i analizy całokształtu dokumentacji przebiegu służby, a nie do dowolnego jej zawężania do akt osobowych lub wybranych materiałów. Skarżący precyzyjnie wskazał rodzaje czynności i dokumentów podlegających analizie, których organy nie zbadały ani nawet nie ustaliły czy zostały w ogóle pozyskane. Organy pominęły kluczowy dokument w postaci opisu stanowiska pracy, uniemożliwiając prawidłowe rozróżnienie pomiędzy normalnym ryzykiem służby a zagrożeniem ponadnormatywnym. Bezpodstawnie przyjęto, że wszystkie czynności wykonywane przez Skarżącego mieściły się w zakresie jego obowiązków, mimo że znaczna ich część (m.in. zatrzymania, konwoje, zabezpieczenia imprez wysokiego ryzyka, działania graniczne) pozostawały poza zakresem służby operacyjno-rozpoznawczej i generowały szczególne zagrożenie. Organy dokonały wadliwej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 5 maja 2005 r. ignorując skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13, poprzez nieuprawnione poszukiwanie związku kauzalnego między zagrożeniem a czynnościami skarżącego, podczas gdy decydujący jest wyjątkowy, ponadnormatywny charakter zagrożenia jako takiego. Dodatkowo naruszono art. 8 § 2 k.p.a., gdyż w analogicznych stanach faktycznych inne jednostki Policji wydają zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnych, w szczególności w odniesieniu do zatrzymań i konwojowania, co Organy w niniejszej sprawie pominęły bez przekonującego uzasadnienia. Wobec braku ustawowej metodyki selekcji czynności "szczególnie zagrażających", organy były zobowiązane do indywidualnej, pogłębionej oceny każdej ujawnionej czynności służbowej, czego zaniechały, czyniąc postępowanie wadliwym i sprzecznym z zasadą prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna, częściowo z przyczyn w niej ujawnionych. I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. II. Sądowa kontrola przedmiotu skargi wykazała naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na ustalony w postanowieniu wynik spraw w postaci odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem swej skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, Skarżący uczynił postanowienie KWP o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 2010 - 2024 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co pozwalałoby na uzasadnienie podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. III. Ma rację skarżący odwołując się do treści wyroku TK sygn. z 27 maja 2014 r., U 12/13, OTK-A 2014, nr 5, poz. 56, bowiem jego uzasadnienie zawiera szereg wskazówek interpretacyjnych względem przepisów dla jego sprawy fundamentalnych w postaci art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 6 u.z.f., a także § 4 rozporządzenia RM. Bowiem stanowiły dla organów obu instancji wzorzec poszukiwania materiału dowodowego, niezbędnego do wydania wnioskowanego przez Skarżącego zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 2010 - 2024 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jest więc prawdą, jak podnosi konsekwentnie Strona w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego, że Trybunał zarzucił treści § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, niezgodność z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż zdaniem TK, służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust. 6 tej ustawy. Definiując warunek z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca przyporządkował wskaźnikowi liczbowemu stan "zagrożenia życia i zdrowia", formułując zarazem wypowiedź preferencyjną, o czym świadczy użycie słowa "szczególnie". Podkreślono przy tym, że prawodawca dookreślając warunki podwyższenia emerytury różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". TK zakładając racjonalność prawodawcy przyjął, że nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może ona podlegać wykładni zawężającej, co leży w wyłącznej kompetencji ustawodawcy. Dlatego TK stwierdził, że zaskarżony przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. IV. Zarówno przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w postaci art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM stanowiły na gruncie spraw sądowoadministracyjnych przedmiot licznych wypowiedzi zarówno NSA jak i WSA. I tak, NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 359/22, LEX nr 3574359, podkreśla, iż w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Z samego faktu pełnienia służby w komórkach organizacyjnych ściśle związanych z ujawnianiem przestępstw celno-skarbowych, czy też ze współpracy z ABW czy Strażą Graniczną nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Podkreśla się również, że należy mieć na uwadze charakterystykę zaświadczenia, którego rola w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., III OSK 1499/22, LEX nr 3897002). Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz powinien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., III OSK 1613/22, LEX nr 3897003). W pojęciu warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2024 r., sygn. IV SA/Wr 125/24, LEX nr 3762979). V. Jednocześnie w formułowanych wypowiedziach Sądów obu instancji zaznacza się charakter postępowania dowodowego prowadzonego w przedmiocie zaświadczenia w ramach reżimu przepisów Działu VII K.p.a., a przede wszystkim art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Dlatego, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2017 r., sygn. III SA/Gd 697/17, LEX nr 2415176). Instytucja prawna wydania zaświadczenia - przewidziana w przepisach art. 217 i art. 218 k.p.a. - nie jest analogiczna do instytucji "powództwa o ustalenie faktu albo prawa" przewidzianej w postępowaniu cywilnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 211/17, LEX nr 2404426). VI. Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutów skargi skierowanej przeciw postanowieniu Komendanta, wskazać należy, iż zostało ono wydane w wyniku zastosowania wobec Strony art. 218 § 1 K.p.a. Przypomnieć przyjdzie, iż w świetle art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast w świetle § 2 w/w artykuł: Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zasadniczo rzecz biorąc Komendant przyjmuje w swym postanowieniu odpowiadający poglądom orzecznictwa oraz wyrokowi TK kierunek interpretacji przepisów K.p.a. oraz przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Akcentuje się bowiem m.in., że samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków, nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Sąd zgadza się też ze zdaniem uzasadnienia postanowienia Komendanta, gdzie podkreśla się brak uprawnienia organu do potwierdzenia żądanych przez wnioskodawcę faktów, tylko na tej podstawie że ze względu na charakter i specyfikę pełnionej przez wnioskodawcę służby albo jednostki lub komórki organizacyjnej można byłoby założyć, że mógł on wykonywać określonego rodzaju czynności. Dlatego niezbędne jest dokładne ustalenie na podstawie dostępnej dokumentacji czy w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę w określonym w czasie pełnienia służby wykonywane, a warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Jednakże w przekonaniu WSA skarżący słusznie zarzuca Organowi zażaleniowemu, iż nie odniósł się w pełni do treści środka odwoławczego, w którym zarzucono rozstrzygnięciu Komendanta niepełne rozpoznanie sprawy, poprzez ograniczenie jej zbadania do wybranych rejestrów i ewidencji, z pominięciem wszystkich dostępnych organowi środków w jakich mogły zostać odnotowane zdarzenia, od których zaistnienia ustawodawca warunkuje uzyskanie podwyższenia emerytury. Otóż na podstawie przepisów wewnętrznych wynikających z treści zarządzeń Komendanta Głównego Policji (tj. zarządzenie z dnia 2 grudnia 2019 r. nr 70 w sprawie Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, Dz.Urz. KGP poz. 114, zarządzenie nr 12 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2020 r. w sprawie Systemu Wspomagania Dowodzenia Policji, Dz. Urz. KGP z 2023 r. poz. 62, zarządzenie nr 37 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie metod i form prowadzenia sprawozdawczości w Policji) prowadzone są elektroniczne systemy ewidencyjne zawierające bazy danych o przestępstwach w postaci : Krajowego Systemu Informacyjnego Policji (KSIP), Systemu Wspomagania Dowodzenia (SWD), systemu SESPol. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę charakter informacji gromadzonych i przetwarzanych w tych elektronicznych bazach danych służących pracy Policji, a zwłaszcza KSIP obejmujący dane o przestępstwach, nie można wykluczyć, iż będą one zawierać informacje potrzebne do wyczerpującego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Innymi słowy, mogą one potwierdzać czy określony funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a więc w sposób wymagany treścią opisanych wyżej unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz przepisów wykonawczych do niej. Analiza tych ewidencji elektronicznych pod kątem występowania zapisów związanych z przebiegiem służby funkcjonariusza, umożliwiłaby pełne ustalenie zakresu i charakteru kluczowych interwencji z udziałem Skarżącego co jednocześnie odpowiadałoby zasadzie prawdy materialnej oraz formalnym regułom postępowania wyjaśniającego w sprawie wydawania zaświadczeń. Opierając swe działania analityczne w postępowaniu wyjaśniającym poprzez wykorzystanie opisanych danych, organ Policji w sposób ograniczony art. 218 § 1 i 2 K.p.a. nie będzie dokonywać jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, bowiem przedmiotem jego postępowania będą informacje wynikające z posiadanych przez niego baz danych, co wyraźnie dopuszcza i jednocześnie nakazuje ustawodawcą mocą powołanego przepisu K.p.a. Reasumując, cyfrowe rekordy pracy funkcjonariuszy Policji odnotowane przede wszystkim w systemie KSIP, są w świetle przepisów K.p.a. oraz przepisów Zarządzeń KGP pełnoprawnym źródłem informacji o przebiegu ich służby, co powoduje, że organy Policji mają obowiązek z nich korzystać przy wydawaniu zaświadczeń do celów emerytalnych. Tymczasem zaskarżone postanowienie Komendanta pomija niezbędną z uwagi na istotę wniosku strony kwestie elektronicznych baz danych w postaci: KSIP, SESPol i SWD, pomimo, że są te urządzenia ewidencyjne o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Komendant nie tylko nie wypowiada się o ewentualności odnotowania tych zdarzeń, ale także pomimo charakteru tych urządzeń elektronicznych, nie zajmuje stanowiska czy jego zdaniem w/w ewidencje mają znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wydanie żądanego przez Stronę zaświadczenia. Zatem konieczne było potwierdzenie przez WSA zasadności skargi w kontekście naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w sprawie wydawania zaświadczeń w postaci art. 218 § 1 K.p.a. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 6 u.z.f., i § 4 rozporządzenia RM. Organ nie dostrzegł w koniecznym stopniu, że zgodnie z tymi regulacjami prawnymi przedmiotem postępowania wyjaśniającego będą okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów, w celu wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. III OSK 2567/24, LEX nr 4015716). VII. Ponownie rozpoznając zażalenie Strony skarżącej, Organ odnosząc się do zarzutów skoncentrowanych wokół niedokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w oparciu o dostępne rejestry, ewidencje oraz inne dane, wypowie się na temat tego czy zdarzenia warunkujące pozytywną weryfikację przebiegu służby Skarżącego pod kątem treści art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 6 u.z.f., a także § 4 rozporządzenia RM, zostały zaewidencjonowane w wyszczególnionych wyżej elektronicznych bazach danych. Dopełnienie ustalonego obrazu przebiegu służby o te rekordy, umożliwi rozpoznanie wniosku Skarżącego z maksymalnym wypełnieniem postulatów zasady prawdy obiektywnej. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku WSA w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wynagrodzenia fachowego pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.