II SA/Rz 1191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. A. i J. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] którym uznano zażalenie A. Ł. i J. Ł. na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta [...] sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia za uzasadnione (pkt 1), wyznaczono organowi I instancji siedmiodniowy dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy, liczony od dnia otrzymania postanowienia (pkt 2), zarządzono wyjaśnienie przez Burmistrza Miasta [...] przyczyn uchybienia terminu i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (pkt 3) oraz stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Skarżący zawnioskowali o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. Podali, że w dniu [...] września 2012 r. złożyli do Kolegium wniosek na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Zarzucili, przewlekłość postępowania oraz wskazali, że organy uchybiają terminom określonym w k.p.a. Ich zdaniem SKO wbrew ich żądaniu samodzielnie przekształciło wniosek i nakazało wydanie zaświadczenia, o które nie zwracali się [...] września 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. w którym uznano zażalenie A. Ł. i J. Ł. (z dnia [...].09.2012 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta [...] za uzasadnione i wyznaczono dodatkowy termin do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z wymienionych wyżej form działania administracji publicznej, objętych kontrolą sądu administracyjnego, w szczególności nie jest postanowieniem wskazanym w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90 poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji, gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, w razie potrzeby zarządza podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a. organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Na tak wydane stanowisko organu wyższego stopnia nie przysługuje zażalenie. Wskazać należy, że rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23.04.2008 r., sygn. akt II OSK 560/08, wyrok NSA z dnia 12.04.2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 z. 4, p. 144, wyrok NSA z dnia 24.05.2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 306/05 (Lex nr 196463), stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych) lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. (postanowienie) nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego. Nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżone przez stronę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił.