II SA/Rz 1192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. M. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 1 ust. 2-3, art. 3 pkt 10-11, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1-4, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M. P. z 2019 r., poz. 1067), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – M. S. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że z zalegającego w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto skarżąca nie udowodniła związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ osoba wymagająca opieki jest osobą niepełnosprawną od 2010 r., zaś skarżąca nie pracuje od wielu lat. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło stanowisko Burmistrza, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. SKO podzieliło również stanowisko Burmistrza, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie zaistniała. SKO nie podzieliło natomiast stanowiska Burmistrza, że M. S. nie posiada odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a to wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo- skutkowy istnieje, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że pomijając celowościową wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. SKO błędnie uznało, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, podczas gdy bezspornym w sprawie jest, że opiekę nad osobą niepełnosprawną wypełnia skarżąca, zaś zakres opieki zgodnie ze stanem faktycznym sprawy jest stały i długotrwały. Co istotne, sądy uznają, że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki. Zdaniem skarżącej, nie powinno budzić wątpliwości organów, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie przez SKO w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Kolejno należy podać, że Sąd podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a - oraz przepisy kształtujące wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej – art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na merytoryczny model toku instancji w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy, ma w pełnym zakresie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, a wydaną decyzję uzasadnić, czyniąc zadość rygorom kodeksowym. Sąd podziela systemowe uwagi SKO dotyczące sposobu wykładania treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga się rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim. Wydanie rozstrzygnięcia negatywnego, odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia wzmiankowanej przesłanki wymaga – in concreto – odniesienia się do okoliczności faktycznych, kształtujących daną sprawę. Innymi słowy, organ ma obowiązek ujawnienia jakie okoliczności faktyczne ustalił i w jaki sposób je ocenił, że ostateczna konkluzja okazała się dla strony niekorzystna. Uzasadnienie decyzji SKO tych wymogów nie realizuje. Jedyne ustalenia, jakie można zidentyfikować w kwestionowanej decyzji mieszczą się w zdawkowym stwierdzeniu, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną od 2010 roku, i że skarżąca ma 52 lata, nie pracuje od wielu lat, nie podejmowała w ostatnim czasie żadnego zatrudnienia ani z żadnej pracy nie rezygnowała. W sprawie jest bezsporne, że matka skarżącej – M. S. (82 lata) posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od 6 grudnia 2010 roku. Mąż M. S. – B. S. (86 lat) również posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się 25 stycznia 2012 roku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje na Alzhaimera, nadciśnienie, cukrzycę. Jest całkowicie ograniczona ruchowo, jest osobą leżącą, nie mówi, reaguje na głos, jest pampersowana. Pracownik przeprowadzający wywiad ustalił, ze matka skarżącej wymaga całodobowej i stałej opieki we wszystkich sferach życia: karmienie, gotowanie, sprzątanie, ubieranie, podawanie leków, zmiana pieluch, higiena osobista. Matka skarżącej ma problemy z oddychaniem, trzeba jej odciągać flegmę, by zapobiec uduszeniu. Powyższe okoliczności nie zostały poddane ocenie przez SKO. Sąd zaznacza, iż to, czy skarżąca wcześniej pracowała, czy też nie, ewentualnie w jakim zakresie, nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia, jeżeli okoliczności ustalone podczas wywiadu środowiskowego ocenić jako wiarygodne. Przy tak znacznym zakresie sprawowanej opieki nie sposób przyjąć, że skarżąca może podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Eksponując fakt, że skarżąca praktycznie nie pracowała organy w ogóle nie odniosły się do tego, od kiedy skarżąca opiekuje się matką, oraz czy i ewentualnie od kiedy opiekuje się również ojcem. Jeżeli matka skarżącej jest niepełnosprawna od 2010 roku, a zakres sprawowanej nad nią opieki jest zasadniczo ten sam, to nie można wnioskować, iż skarżąca przez ostatnie 11 lat mogła podjąć zatrudnienie. To, że ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne wcześniej nie pracował, nie ma znaczenia, albowiem nie jest to normatywna podstawa do odmowy jego przyznania. Dowolna ekstrapolacja, w ramach której zakłada się, że skoro skarżąca nie pracowała wcześniej, to nie podjęłaby zatrudnienia (lub innej pracy), nawet gdyby nie musiała opiekować się matką, nie znajduje prawnego i faktycznego umocowania. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez SKO podanych wyżej przepisów procesowych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, obowiązkiem SKO będzie odnieść się do ustalonych w toku postępowania okoliczności i ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ uwzględni przy tym wioski i oceny poczynione przez Sąd w części zważającej niniejszego uzasadnienia. Jeżeli SKO uzna, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, rozważy zlecenie przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających organowi I instancji – art. 136 § 1 K.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.