II SA/Rz 1193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1193/12 Uzasadnienie Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010r., skorygowanego pismem z dnia 5 stycznia 2012r., decyzją z dnia [...] lipca 2012r, znak: [...] nr: [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr 3750 w obr. [...] i udzielił zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa publicznych dróg gminnych KDZ i KDL w ramach zadania inwestycyjnego p.n. budowa drogi KDZ i KDL [...]" wraz z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym na następujących działkach objętych liniami rozgraniczającymi pas drogowy: w obrębie [...] w R. nr: 1101/25 /1101/12/, 1101/22 /1101/9/, 1105/12 /1105/4/, 1105/9 /1105/3/, 1105/6 /1105/2/, 1095/7 /1095/2/, 1107/4 /1107/2/, 1108/7 /1108/2/; w obrębie [...] w R. nr: 3395/7 /3395/2/, 3362/4 /3362/3/, 5952/21 /5952/11/, 5952/19 /5952/10/, 5952/14 /5952/4Z, 5952/16 /5952/6/, 3404/7 /3404/4/, 3404/10 /3404/5/, 3397/2 /3397/, 3397/3 /3397/, 3398/2 /3398/, 5951/2 /5951/, 3201/17 /3201/10/, 3201/19 /3201/10/, 3462/2 /3462/, 3462/4 /3462/, 3464/1 /3464/, 3465/4 /3465/1/, 3466/2 /3466/, 5956/11 /5956/9/, 5956/13 /5956/10/, 3473/2 /3473/, 3472/1 /3472/, 3475/2 /3475/, 3803/2 /3803/, 3471/4 /3471/2/, 3470/1 /3470/, 3797/2 /3797/, 3783/3 /3783/1/, 3783/6 /3783/2/, 3774/2 /3774/, 3778/2 /3778/, 3765/2 /3765/, 3764/3 /3764/2/, 3760/2 /3760/, 3751/2 /3751/, 3752/2 /3752/, 3744/16 /3744/7/, 3744/19 /3744/23/, 3738/27 /3738/13/, 3735/2 /3735/, 3465/2 (w nawiasach wskazano numery działek przed podziałem), wchodzące w pas drogowy. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł P. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego W. W., zaskarżonej decyzji zarzucając, że została wydana z naruszeniem: - art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p. a., do którego naruszenia doszło w następstwie doręczenia stronie tj. P. K., a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego W. W. zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2012r. o wniesionej przez inwestora korekcie, doprecyzowaniu, uzupełnieniu wniosku i zebraniu całości akt w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak: [...] oraz w następstwie doręczenia zawiadomienia z dnia 16 lipca 2012r. o wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lipca 2012r. nr: [...], znak j.w., - art. 10 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie niezapewnienia stronom toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazanej wyżej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienia odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - art. 81 k.p.a., do którego naruszenia doszło w wyniku uznania za udowodnione okoliczności faktyczne, mimo, że odwołujący nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, - art. 107§1 i §3 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżanej decyzji. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późniejszymi zmianami), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zatem przepisami prawa materialnego, jakie mają zastosowanie w powyższej sprawie są przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.Nr 193 poz.1194 z 2008r.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej drogi zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta [...], który przed złożeniem wniosku uzyskał opinie wskazane w art. 11 b ust.1 ustawy tj. opinię Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010r, znak: [...] oraz opinie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010r. Do wniosku z dnia 28 grudnia 2010r. skorygowanego pismem z dnia 5 stycznia 2012r., inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 ustawy, a w szczególności mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, wraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Załączono także analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapy w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego opracowanego przez uprawnionych projektantów. Projekt spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133 z 2003r. z późniejszymi zmianami/) jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia m.in. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 14 lipca 2010r, nr: [...]. Dla powyższej inwestycji została wydana przez Prezydenta Miasta [...], decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z dnia [...] października 2010r, znak: [...]. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, do wniosku inwestor załączył także opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (opinia z dnia [...] sierpnia 2010r, znak: [...]), pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2010r, znak: [...] stwierdzające brak potrzeby sporządzania opinii oraz opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010r, znak: [...]. Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane wymogi proceduralne, ustalone w ustawie 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomienia o zmianie i uzupełnieniu wniosku inwestora zgodnie z treścią art. 11 d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią art. 11 f ust. 3 ustawy o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poinformowano strony w drodze obwieszczenia w siedzibie Urzędu Miasta [...] /wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 16 lipca 2012r. na okres 14 dni/, w prasie lokalnej - Gazecie [...] w dniu 31 lipca 2012r. oraz na stronie internetowej organu w dniu 27 lipca 2012r, a dotychczasowym właścicielom nieruchomości wysłano za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawiadomienie z dnia 16 lipca 2012r. o wydaniu przedmiotowej decyzji, na adres ujawniony w ewidencji gruntów. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że niniejsza czyni ona zadość wymogom określonym w art. 11 f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, także działki przeznaczone do tymczasowego zajęcia /teren niezbędny dla obiektów budowlanych/. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii. Określa linie rozgraniczające teren inwestycji /załącznik nr 1/ i linie podziału nieruchomości /załącznik nr 2/, który to podział przedmiotowa decyzja zatwierdza w pkt V, na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Prezydenta Miasta [...], Grodzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] w dniu 13 lutego 2012r. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany /załącznik nr 3/ i określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta [...]. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 40 § 2 i art. 10 §1 k.p.a. organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do k.p.a., który w przedmiotowym zakresie nie ma zastosowania w powyższej sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, dotyczącego doręczenia zawiadomienia z dnia 16 lipca 2012r, znak: [...] o wydaniu decyzji ZRID stronie – P. K., a nie jego pełnomocnikowi, organ stwierdził, że jest on zasadny, niemniej jednak z tego powodu strona postępowania nie poniosła żadnej szkody. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 11 f ust.3 ustawy, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Dla niego więc termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie określone w w/w art. 11 f ust.3 ustawy. Poza jednak publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji ustawodawca nałożył w art. 11 f ust. 3 ustawy na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Omawiane zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazane w nim elementy. P. K., reprezentowany przez radcę prawnego W. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości i zarzucając jej : naruszenie art. 8 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zakwestionowanie przez organ II instancji niezapewnienia skarżącemu przez organ I instancji czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012r. mimo, że organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a. w sprawie doręczenia zawiadomienia z dnia 16 lipca 2012 r. o wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji Nr: [...], znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stronie, tj. P. K., a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego W. W., mimo że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doręczania wszelkich pism, pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu organ został zawiadomiony. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012r., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipa 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kontrola ta polega na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa procesowego, materialnego oraz reguł kompetencji w stopniu określonym przez art. 145 § 1 P.p.s.a. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które winny skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zezwolenie na budowę realizacji inwestycji drogowej p.n. "budowa drogi KDZiKDL [...]" wraz z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym. Materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 z 2008 r.). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej drogi zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta [...] – art. 11a ust. 1 ustawy. Złożenie wniosku poprzedzało uzyskanie właściwych opinii wskazanych w art. 11 b ust. 1 ustawy. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył wymagany ustawą komplet dokumentów, określony przepisem art. 11d ust. 1. O wszczęciu postępowania administracyjnego strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia publikowanego w prasie lokalnej – Gazeta [...] w dniu 11 lutego 2011 r. oraz zamieszczonego w siedzibie Urzędu Miasta [...] – na tablicy ogłoszeń w dniu 7 lutego 2011 r. oraz opublikowanego na stronie internetowej organu z tą samą datą – art. 11d ust. 5 ustawy. Dotychczasowi właściciele natomiast zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 7 lutego 2011 r. Po zmianie wniosku i jego uzupełnieniu przez inwestora strony ponownie zostały powiadomione w sposób opisany powyżej. Po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami przewidzianymi przepisem art. 11f ust. 3 ustawy strony zostały poinformowane, zaś dotychczasowi właściciele działek objętych inwestycją zostali powiadomieni o wydaniu decyzji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adresy wskazane w wypisach z rejestru gruntów. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 f ust. 1 ustawy. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 40 § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Analizując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w konfrontacji z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego objętymi zarzutami skargi, należy zauważać, że cytowana ustawa jako swój cel postawiła uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych dotyczących lokalizowania i budowy dróg. Jest to możliwe wyłącznie przez ograniczenie w pewnym zakresie praw procesowych stron innych jak inwestor. Ustawa ta nazwana specustawą ma charakter wyjątkowy w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady udziału stron w tym postępowaniu uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., IV SA/Wa 283/08). Przepis art. 11d ust. 5 cyt. ustawy określa zasady doręczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało prawidłowo doręczone wnioskodawcy oraz właścicielom nieruchomości objętych inwestycją drogową. Wobec korekty i uzupełnienia wniosku przez inwestora zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2012 r. powiadomiono skarżącego P. K. a nie jego pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Przepis art. 11d ust. 5 specustawy określa zasady doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Sąd podziela stanowisko organu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie inwestycji drogowej było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej doręczone zostało P. K. a nie jego pełnomocnikowi ustalono, że przepis art. 11f ust. 3 specustawy normuje również tą kwestię wyłączając tym samym stosowanie przepisów K.p.a. "Wojewoda (...) albo starosta (...) doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie oraz urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin a także w prasie lokalnej, ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi na adres wskazany w katastrze nieruchomości". Wysyłanie zawiadomienia skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi jest naruszeniem procesowym, które może skutkować uwzględnieniem skargi wyłącznie "jeżeli może mieć istotny wpływ na wynik postępowania" – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Takie więc naruszenie to pozostaje bez wpływu na byt rozstrzygnięcia organów obu instancji. Na taką również interpretację wpływa charakter tej regulacji, którą należy interpretować ścieśniająco aby możliwe było osiągnięcie jej celu, a to uproszczenie i przyśpieszenie rozstrzygnięć w sprawie inwestycji drogowej. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń, które uwzględniłby z urzędu. Z tych względów Sąd na zasadzie przepisów art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.