II SA/Rz 1195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. SP.O.O. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Wnioskiem z dnia [..] maja 2010 r. NRR.G.P. sp. z o.o. z/s w B., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [..] lutego 2009r., znak: [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [..] stycznia 2009r., znak: [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania i odzysku odpadów dla C.P. W.K., S., poprzez rozszerzenie katalogu rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku i transportu o odpady: zgary z hutnictwa żelaza (kod 10 02 80) i poreakcyjne związki wapnia inne niż wymienione w 06 09 03 i 06 09 80 (kod 06 09 04), a także objęto nią dodatkowy pojazd ciężarowy do transportu odpadów. Wnioskodawca nie był stroną postępowań w sprawie wydania wskazanych decyzji. We wniosku zarzucił wydanie decyzji z dnia [..] lutego 2009r. z rażącym naruszeniem wskazanych w piśmie przepisów prawa, w tym art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 §3 i art. 8 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn.zm.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [..] lutego 2009r. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. organ uznał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji czynnej do zainicjowania takiego postępowania i nie może uzyskać statusu strony. Organ stanął na stanowisku, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Z tego względu na podstawie art. 157 §3 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. decyzją z dnia [..] września 2009 r., znak: [...], orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [..] czerwca 2010 r., znak: [...]. Organ podtrzymał poprzednio wyrażone stanowisko o braku przymiotu strony. Poza ponownym przywołaniem przepisu art. 28 k.p.a. organ powołał się także na przepis art. 29a ustawy z dnia 27 stycznia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2007, nr 39, poz.251,z późn.zm.), który określa katalog podmiotów legitymowanych do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności objętej decyzjami Starosty T. z dnia [..] lutego 2009r. oraz [..] stycznia 2009r. Organ podsumował, że okoliczności wskazywane przez odwołującą stronę dowodzą jedynie o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca spółka wnosząc skargę i żądając uchylenia w całości skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w T. oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie obu wskazanych decyzji SKO oraz orzeczenie o nieważności decyzji Starosty T. z dnia [..] lutego 2009 r., znak: [...]. Skarżąca zarzuciła, że skarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 28, 107 §3, 157 §2 i §3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania mimo, że posiada ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Podniosła, że organy nie zbadały merytorycznie sprawy pod kątem wydania decyzji z [..] lutego 2009r. z rażącym naruszeniem prawa oraz nie podjęły postępowania z urzędu przy uznaniu braku interesu prawnego skarżącej. Skarżąca zarzuciła też, że SKO wydało decyzję o odmowie wszczęcia postępowania bez uprzedniego jego wszczęcia celem ustalenia i oceny, czy strona skarżąca posiada interes prawny. Ocena okoliczności uzasadniających istnienie interesu prawnego została dokonana powierzchownie. Skarżąca podkreśliła, że jej interes prawny ma charakter pośredni i wywodzi go z "prawa refleksowego", gdyż wydana decyzja o zezwoleniu oddziałuje na sferę prawną skarżącego. Przyznała, że nie posiadała legitymacji w postępowaniu o wydanie samej decyzji – zezwolenia na prowadzenie działalności, lecz już w postępowaniu mającym na celu weryfikację takiej decyzji legitymację już posiada. W uzasadnieniu skargi powołano wybrane orzecznictwo na wykazanie zasadności poglądu o posiadaniu interesu prawnego. Po części skarżąca wywodzi go także z okoliczności, że zmierzała realizować zamierzenie inwestycyjne związane z budową instalacji do odzysku odpadów na podstawie posiadanego zezwolenia, a swoją działalność także prowadzi na terenie byłych Zakładów Chemicznych B., oraz z podobnego charakteru tej działalności. Decyzja z [..] lutego 2009r. zagraża interesom majątkowym skarżącego, skarżący bez stwierdzenia nieważności decyzji nie będzie mógł dochodzić roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 §2 k.c. Wskazano ponadto na okoliczności wynikające z interesu społecznego przemawiające za stwierdzeniem przedmiotowych decyzji. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w zakresie wykładni przepisów k.p.a. zezwalających na zmianę wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargę jako bezzasadną należało oddalić w całości. rt.. nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy.tóre odbywało się na podstawie przepisów ustawy Na podstawie art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) i art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania w sprawie administracyjnej objętej skargą było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. zmieniającej poprzednią decyzję tego organu w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów. Postępowanie w tym przedmiocie należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowań i ma na celu uchylenie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z kwalifikowanych wad ujętych enumeratywnie w treści art. 156 §1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji. Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek strony, lub z urzędu (art. 157 §2 k.p.a.). Wobec tak ukształtowanej treści przepisu określającego legitymację czynną podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania przepis art. 157 §2 k.p.a. jest przepisem szczególnym względem art. 61 §1 k.p.a. Jednak art. 157 §2 k.p.a. nie podaje definicji strony, zatem niezbędne jest dla określenia treści tego pojęcia odwołanie się do treści art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak określona podstawa dla legitymacji czynnej podlega częstokroć modyfikacjom na podstawie przepisów szczególnych, także zawartych w odrębnych ustawach. O istnieniu interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej można mówić wyłącznie w kategorii istnienia konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego dany interes prawny się wywodzi. Nie jest tożsamy z interesem prawnym interes faktyczny, nieznajdujący oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie decyzji Starosty T. z dnia [..] lutego 2009r. toczyło się na podstawie ustawy o odpadach, a same decyzje wydane zostały na podstawie art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. 2007, nr 39, poz.251, z późn.zm.) i wymienionych w decyzjach rozporządzeń. Art. 8 ustawy zakazuje postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska. Natomiast w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach postanowiono, że posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Wydaje się je w drodze decyzji. Podobnie z art. 28 ust. 1ustawy o odpadach wynika, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Wydaje się je także w drodze decyzji. W dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010, nr 28, poz. 145), którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten wszedł w życie w dniu 13 marca 2010 r. (art. 19 ustawy nowelizującej). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożono po dniu wejścia ustawy w życie. Przepis art. 29a ust. 1 stanowi, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Natomiast w ust. 2 postanowiono, że stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 29a ust. 4 wskazanych powyżej przepisów nie stosuje się jedynie do decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wskazany przepis art. 29a ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym względem art. 28 w zw. z art. 157 §2 k.p.a. Poza wszelką wątpliwością pozostaje, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji z dnia [..] lutego 2009 r. Nie był także wnioskodawcą w tamtej sprawie. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący nie włada powierzchnią ziemi, na której miał być prowadzony odzysk odpadów objęty zezwoleniem z dnia [..] lutego 2009 r. W przepisie art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach mowa jest o władaniu powierzchnią ziemi, a nie władaniu nieruchomością lub jej częścią. Terminy te zatem należy rozumieć odmiennie. Powierzchnia ziemi nie musi stanowić nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego czy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a nawet działki ewidencyjnej w rozumieniu przepisów ustawy o geodezji i kartografii. Chodzi wyłącznie o fizyczną cześć powierzchni ziemi, którą włada dana osoba i na której ma być prowadzona działalność w zakresie gospodarowania odpadami. Tymczasem skarżący powoływał się w toku postępowania administracyjnego (jak i w skardze) jedynie na prowadzenie działalności na terenie byłych Zakładów Chemicznych (podobnie jak uprawniony z decyzji z dnia [..] lutego 2009 r.) bez identyfikacji obszaru, na którym tę działalność prowadzi czy ma prowadzić. Samo powołanie się na fakt prowadzenia działalności na terenie byłych Zakładów nie jest wystarczające i nie spełnia wskazanego wymogu dla wykazania statusu strony w postępowaniu o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Niewątpliwie zatem stroną postępowania o zezwolenie był jedynie W.K. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem od powyższego (nową sprawą administracyjną), jednak nie oznacza to, że w określeniu kręgu osób legitymowanych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nie obowiązują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 28 k.p.a. Postępowanie takie toczy się w ściśle określonych granicach, a wyznacza je przedmiot rozstrzygnięcia skarżonej decyzji. Wada z art. 156 §1 k.p.a. tkwić musi w samej decyzji, a nie w postępowaniu prowadzącym do jej wydania. Postępowanie to może zostać wszczęte tylko na wniosek strony lub z urzędu. Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/2010). Tak ukształtowany krąg podmiotów uprawnionych powoduje, że zarówno wniosek o wydanie zezwolenia, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia, które wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, może złożyć ograniczony krąg podmiotów. Krąg ten nadal wyznacza art. 29a ust 1 ustawy o odpadach. Skoro zatem skarżący nie posiadał legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia nie posiada jej także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jest kwestią nader oczywistą, że do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej organy administracji publicznej mogą przystąpić dopiero po ustaleniu, że wniosek o rozstrzygnięcie danej sprawy pochodzi od osoby uprawnionej. To uprawnienie (legitymacja czynna) określają przepisy prawa procesowego, które nawiązują do przepisów prawa materialnego. Dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest wskazanie (ustalenie) przepisu prawa materialnego, z którego wywieść można interes prawy danego podmiotu, albo który jest źródłem obowiązku dla takiej osoby. Przepisem mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest wyłącznie art. 29 a ust.1 ustawy o odpadach. Błędne jest zapatrywanie skarżącego, że postępowanie nadzwyczajne mające na celu weryfikację decyzji ostatecznej taką legitymację my przyznaje. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że decyzja SKO nie narusza prawa. Organ słusznie zastosował art. 157 §2 i §3 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności złożenie wniosku nie wszczyna postępowania, gdyż jak już wskazano, przepis art. 61 k.p.a. nie znajduje tutaj zastosowania w zakresie, w jakim odmiennie reguluje kwestię wszczęcia postępowania. Organ właściwy w pierwszej kolejności zbadać musi, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu uprawnionego i jeżeli to stwierdzi, przystępuje do dalszego prowadzenia postępowania. W przeciwnym wypadku wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, a nie o umorzeniu postępowania. Brak legitymacji procesowej czynnej prowadzi do wydania decyzji na podstawie art. 157 §3 k.p.a. bez merytorycznej oceny przesłanek nieważności decyzji. Organ postąpił więc właściwie. Nie można organowi postawić zarzutu, że nie wszczął postępowania z urzędu. Decyzja w tym zakresie należy to sfery samodzielności orzeczniczej danego organu, który jako wyłączy decyduje o potrzebie, zasadności, a w szczególności istnieniu podstaw do jego wszczęcia. Jest oczywistym, że jeżeli określone przesłanki zaistnieją to organ winien wszcząć postępowanie z urzędu wydając w tym zakresie postanowienie, jednak brak takiego wszczęcia nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie wydano na podstawie art. 151 p.p.s.a.