II SA/Rz 1195/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi C., gmina [...] w konturach nr 529, 517, 430, 450, 446 i 582 na działkach nr 401, 402, 403, 549, 551. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało na adres siedziby strony postępowania, tj. A S.A. z/s w [...] i odebrane w dniu 25 marca 2016 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A S.A. z/s w [...], składając je "osobiście" w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 12 kwietnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej: WINGiK), działając na postawie art. 134 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W motywach postanowienia podkreślono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzję organu I instancji doręczono stronie w dniu 25 marca 2016 r. Ostatnim dniem na wniesienie odwołania, licznym zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., był 8 kwietnia 2016 r. Odwołanie zostało natomiast złożone "osobiście" w siedzibie organu w dniu 12 kwietnia 2016 r., tj. cztery dni po terminie. Organ zaznaczył, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Jest to okoliczność obiektywna i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy zobligowany jest do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika ww. Spółki – T. G. o nieprawidłowym sposobie doręczenia stronie decyzji Starosty a mianowicie o wadliwym przesłaniu jej bezpośrednio do siedziby A, a nie na adres prywatny pełnomocnika, ujawniony w złożonym pełnomocnictwie z dnia [...] czerwca 2015 r., WINGiK, że w treści ww. pełnomocnictwa nie zawarto zapisu, że adresem do korespondencji A S.A. jest adres prywatny T. G. – pełniącego jednocześnie funkcję Dyrektora Biura Zarzadzania Nieruchomościami Spółki. Powyższe nie wynika też z przedłożonych akt sprawy. Nadto, zdaniem organu, w okolicznościach sprawy doszło do skutecznego doręczenia decyzji, dlatego wbrew wnioskowi pełnomocnika Spółki zawartemu w piśmie z [...] czerwca 2016 r., nie jest dopuszczalne ponowne jej doręczenie. Wprawdzie Starosta [...] w rozdzielniku decyzji przy stronie postępowania – A S.A. nie wskazał jej pełnomocnika, to jednak uchybienie to nie wywołuje negatywnych skutków dla zainteresowanej Spółki, której pracownikiem jest pełnomocnik, a który to podpisał się pod odwołaniem. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Rzeszowie złożyła A S.A. w W. – reprezentowana przez pełnomocnika T. G., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji Starosty zostało wniesione po terminie, mimo, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, a w konsekwencji termin przewidziany na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu. Strona zarzuciła nadto naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony i przyjęcie, że w dacie doręczenia decyzji na adres siedziby skarżącego rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego postanowienia, pomimo, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i dlatego nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). Art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń organy administracji prowadzące postępowanie obarczone są obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (pominięciu go bez uzasadnionej przyczyny). Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, za którą działa. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się zazwyczaj w ten sposób przed skutkami nieznajomości prawa albo dba w ten sposób o własne sprawy nie mogąc (lub nie chcąc) załatwić ich samodzielnie. Jeżeli zatem organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo notarialne nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym Zarząd Spółki A S.A. z/s/ w W. ustanowiła swoim pełnomocnikiem T. G. zamieszkałego w L. przy ul. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało wysłane na adres strony, a nie pełnomocnika (w rozdzielniku decyzji brak jest wskazania pełnomocnika strony); również decyzja organu I instancji została na adres strony (Spółki) do W. z pominięciem pełnomocnika. Żadna korespondencja nie została wysłana na adres pełnomocnika (wynikającego z treści pełnomocnictwa) ani do niego nie została doręczona zgodnie z wymaganiami K.p.a. Naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. samo przez się nie może mieć wpływu na ocenę możliwości pozostawienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego, gdyż skutki tego naruszenia należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W pewnych okolicznościach można bowiem uznać, że uchybienie organu o charakterze procesowym nie miało wpływu na wynik sprawy, jeżeli pomimo np. pominięcia pełnomocnika strona dokonała określonych czynności z zachowaniem terminów ustawowych. Wszak termin do dokonania czynności, np. wniesienia odwołania, należy liczyć od dnia doręczenia aktu administracyjnego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, ale gdyby czynności tej dokonano w terminie doręczenia aktu stronie z pominięciem jej pełnomocnika, to czynność taka również byłaby procesowo skuteczna. Odmiennie oceniać należy zaś sytuację, gdy pominięcie pełnomocnika ma dla strony negatywne konsekwencje. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika ma zasadniczo charakter informacyjny, a nie procesowy i wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do podejmowanych przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych albo skargi do sądu administracyjnego, należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest, co oczywiste, wzmocnienie procesowej ochrony praw strony. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że mająca pełnomocnika strona, której doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego czy złożenia środka odwoławczego. Ta ostatnia sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie (termin do wniesienia odwołania został w ocenie organu odwoławczego uchybiony), dlatego dla zachowania gwarancji formalnych postępowania i dochowania zasady prawa czynnego udziału strony działającej przez pełnomocnika jest prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (aktu, orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (aktu, orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi). Innymi słowy, doręczenie orzeczenia stronie, jeżeli działa przez ustanowionego pełnomocnika jest co do zasady bezskuteczne. Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustalonemu w sprawie. Okoliczność, że w tzw. nagłówku pisma strony, imieniem której działa pełnomocnik, widnieje adres tejże strony, nie upoważnia do konkluzji, że wskazany adres jest adresem do doręczeń dla pełnomocnika. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o czynnościach organu za pośrednictwem pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 551/11; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). Skład orzekający podziela przedstawiony pogląd zważywszy na zbieżność elementów stanu faktycznego w niniejszych sprawach. W sytuacji, gdy nie nastąpiło wysłanie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, a strona nie podjęła w określonym terminie działań samodzielnie, to nie można przyjąć, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin do wniesienia odwołania w okolicznościach tej konkretnej sprawy poddanej kontroli nie rozpoczął bowiem w ogóle biegu wobec niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, a doręczenia decyzji pierwszej instancji bezpośrednio Spółce (stronie) miało, jak wyżej wyjaśniono, charakter tylko informacyjny. Innych stron postępowania administracyjnego nie było, aby przy prawidłowym doręczeniu decyzji pozostałym stronom termin do wniesienia odwołania został otwarty (rozpoczął bieg). Nie mógł zatem zostać uchybiony, a rozpatrywane odwołanie winno rzeczywiście być uznane za niedopuszczalne, skoro wniesiono je przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w skardze. Dlatego konieczne jest, dla zachowania administracyjnego toku instancji i zadośćuczynienia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu, ponowienie doręczenia decyzji pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (jeżeli nie został odwołany), czyniąc zadość wymaganiom określonym w K.p.a. tylko wtedy można przyjąć, że termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg. Sąd zwraca też uwagę, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, tak jak organ pierwszej instancji, nie odczytał treści pełnomocnictwa Spółki, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wysłane na adres Spółki w [...], a nie na adres pełnomocnika wynikający z treści udzielonego pełnomocnictwa. Zatem i w tym przypadku nastąpiło naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., ale skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym zakresie uchybienie to nie miało zatem negatywnego wpływu na prawa (gwarancje procesowe) Spółki. Nie było istotne ze względu na wynik sprawy, choć z procesowego punktu widzenia poważne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wyżej zawarte uwagi, a także treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa w zakresie adresu do doręczeń dla ustanowionego pełnomocnictwa. Podejmie działania do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi na adres wynikający z pełnomocnictwa, informując np. o takiej potrzebie organ pierwszej instancji ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie doręczenia. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony otworzy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Jeżeli zaś organ będzie miał wątpliwości co do adresu, na jaki powinno nastąpić doręczenie, choć okoliczność ta została już dostatecznie wyjaśniona w treści skargi, to powinien tę okoliczność najpierw wyjaśnić, a dopiero później podejmować określone czynności procesowe. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w myśl art. 200 i art. 205 P.p.s.a.