II SA/Rz 1196/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1196/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. po rozpoznaniu odwołania W. W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia na U. i S. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych na podstawie udzielonego decyzją Starosty Powiatu J. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne zlokalizowanego na działce nr 128 w C. W odwołaniu skarżąca W. W., działająca przez pełnomocnika R. C. stwierdziła, że nie wyraża zgody na wykonanie otworów okiennych oraz okien dachowych od strony działki nr 129. Budynek garażowy na działce nr 128 został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez naczelnika gminy, gdyż usytuowany jest 2,6m i 2,7m od granicy z działką nr 129. Działka nr 129 stanowi jedną działkę, a nie tak jak podaje organ pierwszej instancji, że jest działka nr 129/2. Budynek ukończono pomimo wniesionego odwołania. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: PWINB decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] uchylił decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie legalności przebudowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 128 w C. stanowiącej własność U. i S. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu PWINB podał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone. Ponadto protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji jest ogólnikowy, a wobec braku w aktach sprawy projektu budowlanego nie można dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., gdyż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. PINB ustalił, że będący przedmiotem postępowania budynek wybudowano w 1980r. jako budynek gospodarczy na podstawie pozwolenia Naczelnika Gminy T. z dnia [...] marca 1979r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Starosta Powiatu J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i S. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 128 w C. Ww. decyzję zmieniono decyzją Starosty Powiatu J. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę bezodpływowego osadnika ścieków, rozbudowę budynku gospodarczego o wiatrołap. Decyzja ta udzielała również pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Przeprowadzone w dniach [...] marca 2010r. i [...] sierpnia 2010r. kontrole wykazały, że roboty budowlane obejmujące przebudowę przedmiotowego budynku są realizowane zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. oraz projektem zamiennym stanowiącym integralną jej część. Projekt ten określa, że w ścianie zewnętrznej (od strony działki nr 129/2) projektuje się przegrody ze szkła o odporności ogniowej EI 30 osadzone na profilu w sposób stały, bez możliwości otwierania. Wielkość powierzchni przeszkolonej do powierzchni ściany nie narusza wymogu § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) zwane dalej rozporządzeniem z 2002r. zgodnie, z którym w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenia. Projekt obejmował wykonanie okien połaciowych. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia, tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego w związku, z czym nie istniały przesłanki do merytorycznego orzekania w sprawie w taki sposób jak to uczynił PINB, gdyż nie zaistniały warunki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Gdy brak jest przepisu upoważniającego organ do merytorycznego orzekania, to wszczęte postępowanie winno być zakończone decyzją o jego umorzeniu, co wynika z art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Mając na względzie przedstawione wyżej ustalenia organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ. Nadto organ wyjaśnił, że postępowanie o udzielnie pozwolenia z [...] grudnia 2007r. nie obejmowało zmiany lokalizacji budynku w stosunku do działki nr 129/2, gdyż jego przedmiotem była przebudowa, dlatego argumenty wybudowania budynku niezgodnie z planem zagospodarowania działki nr 128 nie mogły być brane pod uwagę w tym postępowaniu. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka, której właścicielką jest skarżąca oznaczona jest nr 129/2, a nie jak twierdzi skarżąca 129. W skardze do Sądu skarżąca W. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej lub drugiej instancji. Zarzuciła, że wykonane prace w budynku na działce nr 128 są samowolą budowlaną i stanowią zagrożenie dla jej działki. Podtrzymała wnioski i zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności zarzut niezgodnego z planem zagospodarowania działki usytuowania budynku garażowego na działce nr 128, a prowadzone przez inwestorów prace stanowiły odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2007r. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ale nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Środki służące do realizacji tej zasady są określone w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., a formalnym i materialnym urzeczywistnieniem jest wydanie decyzji administracyjnej, która ma czynić zadość warunkom określonym w art. 107 k.p.a. Skarżąca w skardze zawarła odesłanie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym między innymi zakwestionowała lokalizację budynku, a także wskazała, że w odwołaniach wcześniejszych kwestionowała zbyt ogólnikowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż w sporządzonych protokołach z oględzin brak jest jakichkolwiek wymiarów obiektu, dlatego trudno odnieść się do stanowiska organu, że roboty wykonano zgonie z pozwoleniem na budowę. Zarzuciła też brak danych w decyzji o odległości przebudowywanego obiektu od granicy z jej działką. W aktach sprawy znajdują się protokoły PINB z dnia [...] marca 2008r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010r., w których przedstawiciele organu zawarli ogólne stwierdzenia, że dokonano pomiaru lokalizacji budynku od ogrodzenia od strony działki nr 129/2 zgodnie z załącznikiem graficznym, wykonano dokumentację fotograficzną. Wyniki pomiarów nie zostały również ujawnione na załączniku graficznym do protokołu z dnia [...] sierpnia 2010r. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji winien wynikać zakres robót budowlanych, które inwestor mógł wykonać w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, bez potrzeby zaglądania do projektu budowlanego, a następnie opis wykonanych robót budowlanych i ich ocena w kontekście udzielonego pozwolenia budowlanego. Warunkiem tej oceny jest też przeprowadzenia pomiarów, które jak twierdzi organ pierwszej instancji przeprowadził, ale wyniki pomiarów nie zostały uwidocznione w protokole, ani załączniku do protokołu. Zatem nie doszło do ustalenia parametrów obiektu wynikających z pozwolenia na budowę z obiektem, który został wykonany. Sąd podkreśla, że pierwotna decyzja Starosty Powiatu J. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku garażowo-gospodarczym została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], dlatego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało opisać zakres przedmiotowy udzielonych pozwoleń, dla przejrzystości prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ocena organu zawarta w protokołach oględzin, powtórzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólnikowa i została poparta żadnym materiałem dowodowym. Takie działanie organu narusza zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 k.p.a. Sąd zwraca ponadto uwagę, że organ drugiej instancji w kasacyjnej decyzji z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, na podstawie, którego organ odwoławczy mógłby ocenić, czy prawidłowo ustalono strony postępowania. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nastąpiło przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a nie przez PINB w J. Ponadto w decyzji z dnia [...] lipca 2009r. PWINB stwierdził, że postępowanie prowadzone jest bez należytej staranności i wnikliwości, bez wskazania kierunku tego postępowania. Stwierdzono też ogólnikowość prowadzonego postępowania wyjaśniającego, bo organ pierwszej instancji poprzestał na lapidarnym stwierdzeniu, że budowa jest zgodna z projektem, którego brak jest w aktach sprawy, co nie pozwala na kontrolę decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że wskazania te, pomimo dołączenia do akt sprawy projektu budowlanego są nadal aktualne z przyczyn, które wskazał organ odwoławczy w decyzji z 2009r. Dołączenie do akt sprawy projektu budowlanego i udzielonych decyzji nie usunęło niedostatków postępowania dowodowego, które w tej sprawie istnieją od samego początku. Ich rzetelne wyjaśnienie leży w interesie inwestora jak i skarżącej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe z wykorzystaniem możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a. celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a następnie dokona jego oceny na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego w tym przypadku Prawa budowlanego i wyda decyzję zgodną z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.