II SA/Rz 1198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 1198/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania H. K. i Z. K. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 898 przy ul. [...] w M., stanowiącej własność S., E. i A. C., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od grudnia 2000 r. prowadził postępowanie w sprawie legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. 898 przy ul. [...] w M. Zostało ono wszczęte na skutek doniesienia H. i Z. K. ówczesnych właścicieli sąsiedniej działki nr ewid. 897, którzy zarzucali, że właściciele działki 898 budują poddasze oraz ganek z oknem z naruszeniem wymaganych odległości od granicy działek. Pierwszą w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożył na inwestorów tj. M. i S. K. obowiązek przedłożenia wymienionej tą decyzją dokumentacji budowlanej. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej kolejności organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2001 r. postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych w spornym budynku. Postanowienie to na skutek zażalenia państwa K. zostało uchylone przez organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], a postępowanie organu I instancji w tym zakresie umorzone. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie budowy spornego budynku. Decyzja ta został uchylona w całości przez organ II instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...]. Organ I instancji w postępowaniu ponownym wydał w dniu [...] grudnia 2002 r. po raz kolejny postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych spornego budynku. To postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], którą nakazał M. i S. K. zamurowanie 2 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ewid. 898 w M. i 1 otworu okiennego w ścianie ganku od strony sąsiedniej działki nr ew. gr. 897/1 i jednocześnie nakazał im sporządzić i przedstawić temuż organowi w terminie do 31 grudnia 2003 r. dwa egzemplarze projektu dokończenia robót budowlanych w tym budynku, zawierającego również inwentaryzację budowlaną wykonanych robót oraz inwentaryzację budowlaną działki ewid. 898. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję PINB i jednocześnie nakazał M. i S. K. sporządzić i przedstawić w terminie do dnia [...] grudnia 2003r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dwa egzemplarze projektu dokończenia robót budowlanych w ich budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zawierającego również inwentaryzację budowlaną wykonanych robót oraz inwentaryzację budowlaną działki nr ewid. 898. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i obejmując tą kontrolą także inne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]. Sąd stwierdził również nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na wymienionej wyżej działce, a także stwierdził nieważność decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po wydaniu tego wyroku zmianie uległ stan prawny działki nr 898 ze spornym obiektem. Aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia [...] lipca 2004 r. prawo własności tej nieruchomości nabyli S. C. i E. C. w 2/3 oraz A. C. w 1/3 części. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin budynku mieszkalnego na działce 898, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2004 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych tego budynku, stwierdzając, że roboty te nie zostały zakończone, a od czasu ostatnich oględzin w listopadzie 2003 r. zlikwidowane zostały 3 otwory okienne przez poprzednich właścicieli. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 898 w M. prowadzone przez S., E. i A. C. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało zreformowania z uwagi na brak precyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego oraz brak należytego uzasadnienia wstrzymania robót. W dalszym ciągu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...], nałożył na S., E. i A. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 3 miesięcy. Od tej decyzji odwołali się H. K. i Z. K. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nałożył na S. i E. C. oraz A. C. – właścicieli i inwestorów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 898 w M. budowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego – obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi I instancji w terminie 3 miesięcy, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli H. K., Z. K. oraz K. K. Sąd oddalając tą skargę wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 705/05 przyjął, że skarżona decyzja nie narusza prawa a wytyczne zawarte w poprzednim wyroku tego Sądu tj. z dnia 22 stycznia 2004 r. zostały wykonane. Organy orzekające ustaliły bowiem przebieg granicy między działkami nr 898 i 897, ustaliły również właściwe przepisy techniczne obowiązujące w dacie wykonania poszczególnych robót. Odległość pełnej ściany spornego budynku ukośnie usytuowanej względem granicy z działką nr 897/1 w najbardziej zbliżonym do niej miejscu wynosi 2,50 m i nie narusza wynikającej z Zarządzenia z 1966 r. odległości minimalnej wynoszącej 1,50 m. Wymagane prawem tj. przez art. 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. odległości spełnia również dobudowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę ganek. Na skutek wniesionej przez H. K. i Z. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2006/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jego uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że nie została w sprawie wyjaśniona kwestia czy rzeczywiście na działce sąsiadującej z działką inwestora realizowany jest, na podstawie pozwolenia na budowę, obiekt budowlany w odległości takiej, jak budynek mieszkalny, którego dotyczy niniejsza sprawa, a zatem czy można w związku z tym odwoływać się do wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. W ocenie NSA, nie można traktować w oderwaniu od siebie poszczególnych elementów przedmiotowego obiektu budowlanego lub też dobudowywanej do tego obiektu jego części (ganku). Ganek ten został dobudowany do objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego w warunkach istotnego odstąpienia przez inwestora od tego pozwolenia, w zbliżeniu do granicy nieruchomości sąsiedniej. Ganek ten stanowi całość w znaczeniu architektoniczno-budowlanym (pomieszczenie ganku ograniczone ścianami, posiadające dach, wraz z zadaszonym wejściem, w części opierającym się na ścianie budynku i ganku, zaś w jednym punkcie opartym na słupie). W ocenie NSA, nie można zadaszenia ganku i słupa jego podpierającego rozpatrywać w oderwaniu od samego ganku jako jego elementów, nie podlegających wymogom przepisów Prawa budowlanego. Powyższe prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że najbliżej granicy położona część ganku znajduje się w odległości 0,95 m od granicy działki. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 247, poz. 86) Sąd II instancji podkreślił, że organ administracji rozpoznający sprawę dotyczącą zlikwidowania następstw istotnego odstąpienia do pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że wedle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości) powinien tę ochronę rozważyć w świetle art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może zostać uznana za legalną wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Natomiast wydając decyzję, organ powinien mieć na uwadze zasadę określoną w art. 7 k.p.a., która wymaga uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można więc rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią lub w zbliżeniu do tej granicy nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Rz 236/08 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z mocy przepisu art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylając wyrok Sądu I instancji NSA wskazał, że Sąd ten, jak i organy administracji przyjmując, że objęty postępowaniem obiekt - znajdujący się w odległości nie mniejszej niż 1,50 m od granicy - nie narusza prawa w sposób uniemożliwiający jego legalizację posłużyły się przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującym zasadę równości wobec prawa, w tym przypadku równego traktowania właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, bowiem na działce sąsiedniej budowany jest obiekt budowlany w analogicznej odległości od granicy. Sąd II instancji wskazał jednak, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wyjaśnia dokładnie, czy rzeczywiście na działce sąsiedniej jest taki obiekt wykonywany. Wskazano, że NSA przesądził w sposób jednoznaczny kwestię, że nie można traktować w sposób oderwany od siebie poszczególnych elementów dobudowanego do budynku - w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę - ganku. Ganek stanowi całość w znaczeniu architektoniczno-budowlanym, dlatego nie można zadaszenia ganku i słupa go podpierającego rozpatrywać w oderwaniu od samego ganku jako jego elementów nie podlegających wymogom przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji powinno się przyjąć, że najbliższa granicy część ganku znajduje się w odległości 0,95 m od granicy działki. Podkreślono, że Sąd II instancji odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i NSA wskazał, że organ administracji rozpatrując sprawę dotyczącą likwidowania następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, mając na uwadze że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego musi zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien ją rozważyć w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje, że nie ma zakazu powstawania obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada. Jednak nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze tylko interes inwestora. Organ rozpoznając sprawę dotyczącą budowy przy granicy z sąsiednią nieruchomością, lub też w zbliżeniu do tej granicy powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz konstytucyjne zasady: równości wobec prawa i ochrony własności. W sprawie orzekano o budowie znacznie zbliżonej do granicy (0,95 m), nie badając, jaki ma to wpływ na chroniony prawem interes skarżącej. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wydając decyzję organ administracji powinien także mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wiedzę wymaganą do dokonania w tym zakresie oceny organ administracji musi powziąć w toku postępowania, a zatem w wyniku podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających z udziałem stron postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a. WSA w Rzeszowie wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, zwłaszcza poczynienie pełnych ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy pomiędzy działkami nr 898 i 987/1 w M. i ich odległości od tej granicy. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku należy rozważyć kwestię sposobu likwidacji następstw istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, mając na uwadze zaprezentowane w tej materii stanowisko NSA, dotyczące w szczególności przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem przepisów art. 140 i 144 kc oraz powołanego przez Sąd w uzasadnieniu orzecznictwa NSA i Trybunału Konstytucyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009r., nr [...] ([...]) zobowiązał S., E. i A. C. oraz H. K. (pełnomocnika K. K.) do ustalenia przebiegu granicy, określenia położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenia odpowiednich dokumentów dotyczących rozgraniczenia pomiędzy działkami nr ewid. 898 i 897/1 przy ul. [...] w M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. ([...]) zawiesił postępowanie z uwagi na brak ustalenia i utrwalenia w terenie granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, co uniemożliwia wykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA. Także i to postanowienie zostało przez WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] uchylone w całości. W dalszej kolejności po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 898 przy ul. [...] w M., stanowiącej własność S., E. i A. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokonanych podczas kontroli ustaleń wynika, że pomiędzy działkami nr ewid. gr. 898 i 897/1 znajduje się ogrodzenie na całej szerokości ww. działek, z siatki na słupach stalowych z fundamentem i cokołem betonowym, wykonane przez poprzednich właścicieli działki nr 898 tj. M. i S. K., usytuowane na podstawie pisemnego porozumienia z H. i Z. K. z dnia [...] listopada 2000r. Sporny budynek mieszkalny położony na działce nr 898 usytuowany jest w odległościach 3,0m i 3,53m od ww. ogrodzenia. Natomiast ganek w narożach znajduje się w odległościach 1,59m i 1,76m od ogrodzenia. Słupek betonowy podpierający zadaszenie nad wejściem ganku usytuowany jest w odległości 1,50m od ogrodzenia. W ścianach budynku położonego na działce nr 898 od strony działki nr 897/1 nie ma otworów okiennych ani drzwiowych. Natomiast na działce nr 897/1 znajduje się wybudowany w okresie późniejszym budynek mieszkalny usytuowany w narożach części garażowej w odległości 1,25m i 1,40m od ogrodzenia z działką nr ewid. 898 oraz w odległości 4,15m od naroża bryły głównej budynku. W ścianie ww. budynku, stanowiącej część garażową, od strony działki nr 898 nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Organ I instancji wskazał, że w celu uzyskania stanowiska odnośnie ewentualnego zagrożenia pożarowego spowodowanego przybliżeniem przedmiotowego budynku mieszkalnego do granicy pomiędzy działkami nr ewid. 898 i 897/1 zwrócił się do Komendanta Powiatowego PSP w M. W odpowiedzi uzyskano informację, że sytuacja przybliżenia budynku położonego na działce nr 898 do granicy działek nie powoduje naruszenia przepisów ochrony pożarowej. PINB podniósł, że wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie stwierdził, że dokonane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 898 odstępstwa nie powodują zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr 897/1 i nie naruszają zasad współżycia społecznego. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. K. i Z. K. i wnieśli o jej uchylenie jako rażąco naruszającej przepisy prawa budowlanego, w tym warunki techniczne. Zarzucili, że umorzenie przez organ postępowania jest bezprawne, jako że nadal istnieje przedmiot postępowania. Decyzja ta posiada inne błędy stanu prawnego i faktycznego i nie może pozostać w obrocie prawnym. W obszerny uzasadnieniu odwołujący wskazali na naruszenia związane z budową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 898. Na mocy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22.01.2004r., sygn. akt 1234/03 organ I instancji nadal jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Podnieśli, że organ winien również wydać decyzję nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego, znajdującego się w odległości 2,8m od granicy z działką 897/1. Zarzucili ponadto, że organ stwarza warunki do naruszania zasad współżycia sąsiedzkiego, utrudnia zagospodarowanie na przyszłość ich działki. Zawnioskowali o wydanie nakazu usunięcia warstwy ocieplenia ze ściany głównej bryły budynku, rozebrania ganku, nadbudowanego 2m poddasza z dachem dwuspadowym, zamurowania otworu drzwiowego w głównej bryle budynku. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podał, że zaskarżona decyzja wydana została w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Rz 236/08. W orzeczeniu tym Sąd wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2006/06 tj. dokonanie ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy pomiędzy działkami nr ewid. 897/1 i 898 w M., ich odległości od tej granicy, rozważenie kwestii sposobu likwidacji następstw istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia nadbudowę, uwzględnienie stanowiska zawartego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004r., który miał wiążące znaczenie w sprawie, a który wskazywał na nieprawidłowości i uchybienia zaistniałe przy prowadzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 898 przy ul. [...] w M. W orzeczeniu tym Sąd wskazał także na zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, obowiązującego w dacie orzekania. Dokonanie oceny czy w świetle odległości przedmiotowego budynku od granicy działek ustalonej według danych z ewidencji gruntów, możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał jednakże, że od czasu wydania ww. orzeczenia zmieniła się treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane. Zmiany te wprowadziła ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane /Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888/. Mając na względzie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy stosować należy przepisy obecnie obowiązujące. Organ odwoławczy zarzucił, że PINB przeprowadził postępowanie bez należytej wnikliwości i nie wyeliminował nieprawidłowości i uchybień wskazanych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/rz 236/08 , nie zastosował się do zaleceń zawartych w tym orzeczeniu. Organ I instancji zbadał tylko czy sytuacja przybliżenia budynku mieszkalnego do granicy nie narusza przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy zarzucił również, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia zawartego w niej rozstrzygnięcia, a samo postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, a to powoduje, że umorzenie postępowania jest przedwczesne. Skargę na te decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli H. K. i Z. K. i wnieśli o zmianę jej uzasadnienia w zakresie wskazań, by do rozstrzygnięcia sprawy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Zarzucili, że wskazania organu II instancji są sprzeczne z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004r., sygn. akt SA/Rz 1234/03. Sprawa winna być rozpatrzona przy uwzględnieniu przepisów prawa, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych. Skarżący wskazali, że inwestorzy, bez żadnych konsekwencji karnych, systematycznie dokonują kolejnych samowoli budowlanych z rażącym naruszeniem warunków technicznych, przy milczącej zgodzie urzędników. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011r. (data wpływu do tut. Sądu) skarżący podtrzymali argumenty podniesione w złożonej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten, w dacie wydania skarżonej decyzji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie art. 138 k.p.a., rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o treść § 2 tego przepisu może mieć miejsce w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził zupełnego postępowania wyjaśniającego, a brak ten, ani nie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a., ani też nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji stwierdził, że nie zostały wykonane ustalenia i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08, zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ i wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy bowiem stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające z udziałem stron postępowania a zmierzające do pełnych ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy między działkami nr 898 i 987/1 w M. i ich odległości od tej granicy. Brak tych ustaleń z kolei doprowadził do niemożności wykonania przez orzekający organ I instancji kolejnego zalecenia Sądu zawartego w powołanym wyżej wyroku a dotyczącego w sprawie, której – przedmiotem jest likwidowanie następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron wobec prawa, a więc rozważenia pełnych ustaleń poczynionych w sprawie w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego w oparciu o treść art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa gdyż została wydana w granicach powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. a czego również nie kwestionują skarżący. Odnosząc się do zarzutów skarg w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przywołać należy, tak jak tego domagają się skarżący przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm./. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie /S. Hanausek, System prawa procesowego cywilnego t.3, s. 319/. Wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej dotycząc sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mając na celu unikniecie błędów już popełnionych, wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym. Wskazania więc nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych w treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy /tak wyrok SN z dnia 13 maja 1975 r. ni CRN 466/74, OSPiKA 1976, z.3, poz. 63/. Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 OSP 1199, z.5, poz.101 wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w uchwale z dnia 21 czerwca 1999 r. OPS 4/99 /ONSA1999, nr 4. poz. 118/, nawiązując do wyżej powołanego wyroku wskazał między innymi, że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba, że nastąpi zmiana stanu prawnego /tak też wyrok NSA z 22 września 1999 r. I SA 2019/98 ONSA 2000/3/129/. Z kolei przepis art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia i sprowadza się do tego, że wszystkie podmioty postępowania muszą przyjmować, że dana kwestia, nie może być już ponownie badana /J. Kunicki glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98, OSP 2001, z, 4 , poz. 63/. W ugruntowanym piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z powagi rzeczy osadzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowi konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu /tak wyrok SN z dnia 15 marca 2002 r. r. II CKN 1415/00 lex 53284/ to jednak, mając na uwadze istotę sądowej kontroli administracji publicznej, sprowadzającej się do oceny prawnej dotyczącej zarówno stanu prawnego jak i faktycznego - powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym odzwierciedlenie w uzasadnieniu /B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Zakamycze 2005 s. 390 i nast/. Oznacza to więc, że skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r. SA/Rz 1234/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. II OSK 2006/06, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08 przesądzają o ocenie stanu faktycznego sprawy, to tylko w tym zakresie wyroki te korzystają z powagi rzeczy osądzonej . Ma zatem rację organ odwoławczy naprowadzając, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm./ przepis art. 51 uległ zmianie i ten, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniami zawartymi w ust.2-4 a które w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania. Wbrew zatem żądaniom skargi, orzekające w sprawie organy nie mogą stosować przepisów, które ustawodawca zmienił regulując jednocześnie kwestie temporalne ich stosowania. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd działając w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.