II SA/Rz 1198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 1198/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie zasiłku celowego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz pozostałych akt administracyjnych sprawy, o przyznanie tego zasiłku z przeznaczeniem na zakup dwóch butli z gazem, żywności oraz odzieży wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się W. P. (jak wyjaśnił w toku postępowania, wniosek w zakresie zakupu dwóch butli z gazem w istocie dotyczył pokrycia kosztów ich wymiany z pustych na pełne, wynoszący ok. 120 zł; odpowiada to średniemu miesięcznemu zużyciu przez niego gazu na przygotowanie ciepłych posiłków i podgrzewanie używanej do mycia wody). Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), art. 7 pkt 1 i 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) - przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy "z przeznaczeniem na zakup butli z gazem, żywności oraz odzieży w miesiącu czerwcu 2016 r. w kwocie 150,00 zł jednorazowo". Wójt wskazał na sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, podkreślając, że utrzymuje się jedynie z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej. Sytuacja zdrowotna wnioskodawcy jest dobra; nie deklaruje problemów zdrowotnych. Organ zaznaczył, że wypłata świadczenia realizowana będzie 1 czerwca 2016 r. po uprawomocnieniu się decyzji. W odwołaniu W. P. zawnioskował o co najmniej dwukrotne podwyższenie przyznanej kwoty i nadanie klauzuli "natychmiastowej wykonalności wypłaty zasiłku". Podał, że wbrew stanowisku organu, jego stan zdrowia nie jest dobry. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim wydane na stałe. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO – powołując w podstawie prawnej art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja Wójta jest zgodna z przepisami prawa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym - przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Wyznacznikami ustalenia wysokości tego świadczenia są sytuacja materialna wnioskodawcy, cel na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe i organizacyjne organu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium wskazało, że W. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w jednym budynku - lecz na oddzielnych kondygnacjach - wraz z matką, pokrywającą koszty utrzymania domu. Systematycznie korzysta z pomocy społecznej, m. in. w postaci zasiłku okresowego przyznanego od 1 stycznia do 31 maja 2016 r. po 317 zł miesięcznie oraz zasiłków celowych na łączną kwotę 650 zł. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ale nie podejmuje pracy dorywczej, mimo że jego stan zdrowia tego nie wyklucza. SKO wskazało, że odwołujący nie potwierdził swojego stanu zdrowia orzeczeniem o niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że W. P. spełnia kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł miesięcznie) i kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Odnośnie natomiast jego wysokości wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. O możliwości przyznania pomocy w formie wskazanej przez wnioskodawcę decyduje także rozmiar środków finansowych jakimi na ten cel dysponuje organ, ilość osób potrzebujących pomocy, jak również sama postawa wnioskodawcy w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. SKO zaznaczyło, że wnioskodawca stale korzysta ze środków pomocy społecznej i nie może domagać się od organu zabezpieczenia swych potrzeb w wysokości przez siebie ustalonej. Środki z pomocy społecznej nie mogą stanowić stałego źródła utrzymania. Końcowo zaznaczyło, że pomoc przyznana została w wysokości odpowiadającej możliwościom finansowym Ośrodka. Terminy wypłat przyznanych świadczeń ustala natomiast organ I instancji planując wydatki z puli budżetu pozostającego do jego dyspozycji. W obszernej skardze złożonej na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. P. wniósł o jej zmianę i podwyższenie kwoty zasiłku oraz przyznanie z "odpowiednich środków z GOPS-u w [...] zasiłków celowych z wyrównaniem do kwoty 634 zł (progu ubóstwa) za każdy miesiąc od stycznia 2016 r." Nie zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie braku środków finansowych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej. Odnośnie stanu zdrowia wskazał, że oświadczenie w tej kwestii zostało od niego "wyłudzone podstępem" przez pracownika GOPS-u, a on sam jest osobą niepełnosprawną z przyznanym stopniem niepełnosprawności na stałe. Pracy dorywczej lub stałej nie podejmuje, bo "takiej nie ma". Wskazana przez Kolegium łączna kwota zasiłków – 650 zł to pomoc przyznana na okres 5 miesięcy, co miesięcznie daje kwotę około 130 zł, która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, stąd skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawę tej decyzji stanowi art. 39 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego (zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej granicę wyznacza kwota 634 zł). Przyznanie tego zasiłku warunkowane jest także ogólnymi celami i zasadami korzystania z pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 u.p.s., w tym koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Zawarte w art. 39 u.p.s. określenie "może być przyznany" świadczy o tym, że instytucja zasiłku celowego oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Nie oznacza to dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób korzystania z tego uprawnienia. Z przeprowadzonego w sprawie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżący jest osobą bezrobotną – bez prawa do zasiłku z tego tytułu. Mimo zamieszkiwania z matką, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje parter domu (obejmujący wyposażone w niezbędne sprzęty pokój z kuchnią i łazienkę), matka zaś piętro. Nie ponosi opłat związanych z utrzymaniem domu, które reguluje matka (jak wskazał w toku rozprawy sądowej, rekompensuje jej to zakupem karmy dla psa za kwotę 60 – 70 zł miesięcznie). Wskazane przez skarżącego zamierzone wykorzystanie wnioskowanego zasiłku (butle z gazem do gotowania posiłków i ogrzewania przeznaczonej do mycia wody, zakup żywności i odzieży) spełniają ustawowe kryterium przeznaczenia, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Skarżący spełniał również kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego, gdyż w czasie wydawania decyzji przez organy administracji utrzymywał się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej; 8 kwietnia 2015 r. został mu przyznany zasiłek celowy w kwocie 100 zł, a za okres od 1 kwietnia do 31 maja 2015 r. uprawniony był do zasiłku okresowego w wysokości 317 zł miesięcznie z powodu bezrobocia. Zdaniem Sądu, na tle przedstawionego stanu prawnego i faktycznego sprawy, wydane przez organy administracji decyzje należy uznać za prawidłowe i nie przekraczające granic dopuszczalnego uznania administracyjnego. Organy wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zasadnie uznając i wykazując, że wynikające z niego wnioski przemawiały za przyznaniem skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, którego wysokość ustalono na 150 zł. W uzasadnieniach wydanych decyzji wyeksponowano, że mimo pozostawania bez pracy, skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie obciążają go żadne stałe wydatki, w tym związane z opłatami za tzw. media i leczenie. Odnośnie tych ostatnich, mimo zadeklarowania we wniosku o przyznanie świadczenia, że jest osobą niepełnosprawną, a następnie zakwestionowania zawartego w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego oświadczenia o braku problemów zdrowotnych, w toku postępowania nie zgłosił ani nie udokumentował żadnych dolegliwości i zakupu leków (w trakcie rozprawy brak udostępnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności tłumaczył ochroną danych). Jednocześnie, mimo braku wykazania wyraźnych przeciwwskazań zdrowotnych, nie podejmuje żadnych czynności zamierzających do poprawy swojej sytuacji materialnej (nawet w postaci prac dorywczych), bazując w całości na pomocy finansowej GOPS. W motywach decyzji SKO – opierając się na dodatkowych wyjaśnieniach organu I instancji zawartych w piśmie przekazującym odwołanie – wyeksponowano fakt objęcia skarżącego systematycznym wsparciem finansowym GOPS. Wg tych informacji, w samym tylko 2016 r. zasiłek okresowy w kwocie 317 zł został mu przyznany na każdy miesiąc od stycznia do maja. Tak samo zasiłki celowe – niezależnie od przyznanego w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. - były mu one przyznawane decyzjami z dnia [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca i [...] kwietnia 2016 r. (odpowiednio na kwoty 200, 200, 150 i 100 zł). W okolicznościach sprawy niezwykle istotne pozostaje także, że niezależnie od systematyczności udzielanego skarżącemu wsparcia, ma ono charakter długotrwały; wg informacji podanych przez organ I instancji we wzmiankowanym wyżej piśmie przekazującym odwołanie od wydanej przez niego decyzji, skarżący regularnie korzysta ze wsparcia GOPS od 2013 r. W tej sytuacji należy uznać, że skarżący ze wsparcia uzyskiwanego w ramach pomocy społecznej uczynił sobie stałe i jedyne źródło utrzymania, domagając się systematycznego zaspokojenia wszystkich kolejno zgłaszanych potrzeb. Już z treści złożonego przez niego wniosku o przyznanie zasiłku wynika, że kontestuje on wysokość przyznawanych mu do tej pory zasiłków celowych, uznając je za niewystarczające do "zapewnienia potrzeb określanych w moich wnioskach", co powoduje, że "niezrelizowane potrzeby się nawarstwiają z miesiąca na miesiąc", a "zasiłek okresowy i celowy wystarczają przeważnie jedynie na zakup podstawowej żywności, bez możliwości realizacji innych potrzeb". Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że zasiłek celowy został przewidziany jako forma wsparcia dla osób, które samodzielnie bądź przy pomocy innych osób (m.in. członków rodziny) nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, tzn. bez własnej winy utraciły wszelką możliwość podjęcia jakichkolwiek działań w celu poprawy własnego bytu, narażając się wręcz na zagrożenie egzystencji. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej nie jest bowiem prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, tym bardziej, gdy osoba wnioskująca nie wykazuje dostatecznej woli współpracy z nimi w zakresie ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej czy zdrowotnej, a więc co do kwestii decydujących o przyznaniu świadczenia i jego rozmiarze. Wpisuje się to w sformułowane w art. 2 ust. 1 u.p.s. ogólne zadania pomocy społecznej, mające na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłek celowy, wraz z pobieranym zasiłkiem okresowym, nie powinien więc stanowić dla skarżącego podstawowego źródła utrzymania i pokrywania każdego pojawiającego się wydatku, zwłaszcza gdy wobec zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i żywnościowych, nie obciążają go żadne inne stałe wydatki, w tym przede wszystkim związane z utrzymaniem domu, a on sam – mimo braku wyraźnych przeciwwskazań (a takich, mimo podniesionego zarzutu "wyłudzenia" oświadczenia o dobrym stanie zdrowia, w toku postępowania nie wykazał) – nie przejawia żadnej aktywności i nie podejmuje żadnych czynności w celu zmiany tej sytuacji. Celem pomocy społecznej jest udzielanie beneficjentom doraźnego wsparcia, a nie stałe dostarczanie im świadczeń pieniężnych w oczekiwanej przez nich wysokości. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, w którym wyraźnie akcentuje się, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności); por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. I SA/Wa 2367/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2014 r. II SA/Po 1226/13, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. III SA/Kr 1062/13. W przypadku skarżącego nie można też mówić, że wykorzystał własne zasoby i możliwości w celu polepszenia swej sytuacji finansowej, gdy jego wysiłki dla rozwiązania związanych z tym problemów ograniczają się wyłącznie do składania wniosków o przyznanie kolejnych zasiłków, które de facto – jak wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku – są mu nadal przyznawane (od lipca 2016 r., tj. od wniesienia skargi do Sądu, co najmniej 3-krotnie otrzymał zasiłek celowy w kwotach po 150 zł i raz – w listopadzie 2016 r. – 300 zł, a oprócz tego nadal pobiera zasiłek stały w wysokości 317 zł miesięcznie). Nie jest więc tak, że przyznany mu na podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasiłek celowy w kwocie 150 zł wyczerpywał udzielane mu dotychczas wsparcie. Podkreślenia wymaga też, że dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji kwestionującego wysokość przyznanego zasiłku celowego skarżący wniósł o co najmniej dwukrotne jego podwyższenie, zaś na etapie wnioskowania nie wskazał dochodzonej przez siebie i "adekwatnej do potrzeb" kwoty, ujmując zakres wniosku w sposób opisowy "na zakup dwóch butli gazowych, żywności i odzieży" i wskazując, że dotychczasowa pomoc jest niewystarczająca. W związku z uznaniowym charakterem wydawanych w tym zakresie decyzji, zgłaszane przez skarżącego wnioski mogą być zatem różnie oceniane w różnych okresach czasu, co determinowane jest towarzyszącymi im okolicznościami. Niezależnie od tych występujących po stronie osoby wnioskującej, doniosłe znaczenie należy przypisać też możliwościom finansowym organu udzielającego pomocy, które z natury rzeczy są ograniczone. W myśl wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r. IV SA/Gl 745/14, osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie otrzymają świadczenia, o które wnioskowały, bowiem zależy to od możliwości finansowych poszczególnych ośrodków pomocy społecznej oraz od liczby potrzebujących. W zaskarżonej decyzji trafnie zwrócono uwagę na możliwości finansowe GOPS, który planując wydatki tytułem zasiłków celowych i celowych specjalnych, przy przewidzianej w budżecie Gminy na ten cel w 2016 r. kwocie 209 200 zł, w okresie styczeń – kwiecień wydatkował środki w wysokości 50 954 zł. Bezpodstawny jest zarzut skargi, na podstawie którego skarżący upatruje możliwości zwiększenia kwoty zasiłku celowego w różnicy jaka powstaje z proporcjonalnego przeliczenia wysokości środków już wydatkowanych przez organ w ciągu 4 pierwszych miesięcy 2016 r. względem okresu pozostałego do końca roku. Bez wątpienia nie jest bowiem możliwe dokładne przewidzenie skali wszystkich zdarzeń i okoliczności mogących skutkować potrzebą udzielenia stosownego wsparcia osobom, które hipotetycznie mogą znaleźć się w sytuacji nawet trudniejszej od tej, która dotyczy skarżącego. Podobnie uznania nie może znaleźć upatrywanie przez skarżącego możliwości zwiększenia kwot wypłacanych zasiłków poprzez nawiązywanie do wielkości budżetu całej Gminy lub samego tylko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej; zarówno planowanie budżetowe jak i realizacja wydatków zabezpieczających wszelkie aspekty funkcjonowania Gminy i ciążących na niej zadań wiąże się z wymogiem przestrzegania tzw. dyscypliny budżetowej, w ramach której wyłączone jest swobodne, a tym bardziej dowolne przesuwanie środków finansowych. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego oraz u.p.s. Organy dokonały dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a ich ocena skutkująca przyznaniem skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 150 zł została w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należycie uzasadniona, spełniając wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wyklucza to skuteczność zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego, stanowiąc wyraz właściwego wyważenia interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - Sąd skargę oddalił.