II SA/Rz 1199/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K. i R. K. solidarnie kwotę 834, 00 zł /słownie: osiemset trzydzieści cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. i R.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M.K. oraz R.K. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o podjęcie działań zmierzających do uregulowania stosunków wodnych na należącej do A.D. działce 3661 położonej w miejscowości H., w związku prowadzonymi na niej pracami ziemnymi (zasypanie stawu) wskutek których podniósł się poziom wód podziemnych skutkującymi zagrożeniem stabilności konstrukcji budynku mieszkalnego i powtarzającym się zalewaniem jej posesji (działki nr 1382). Wójt Gminy [...] w oparciu o zgormadzone dowody, w tym ekspertyzę hydrogeologiczną dotycząca opracowaną przez biegłego hydrogeologa z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko oraz pozwolenia wodnoprawnego S.M. z sierpnia 2015 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił zobowiązania właściciela gruntu A.D. - działki o nr ewid. 3661 położonej w miejscowości H. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i R.K. zarzucając wydanej decyzji błędną interpretację art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469 ze zm., dalej "P.w."), naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") w związku z art. 29 ust 1 i 3 i art. 122 ust 1 i 2 P.w. oraz art. 7, 10 § 1, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. podzielając ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia biegłego potwierdziła jednoznacznie, że aktualny stan gospodarki wód opadowych i gruntowych w obrębie działki 3661 określa się mianem prawidłowego, który nie wpływa szkodliwie na działkę nr 3658 i nr 1382. Zmiana pierwotnych warunków hydrogeologicznych i hydrologicznych w obrębie działki nr 3661 na skutek zasypania w 2009 r. stawu wodnego jest zmianą stosunków wodnych w obrębie tejże działki, lecz nie powoduje szkodliwego oddziaływania na działki sąsiednie, w tym działki nr 3658 i 1382. W ocenie biegłego nie stanowi zatem naruszenia art. 29 P.w. Na spornym gruncie nie doszło zatem do zmiany stanu wody. W ocenie organu aktualny stan gospodarki wodami opadowymi i gruntowymi w obszarze działki nr 3661 nie ma żadnego niekorzystnego wpływu na stosunki wodne oraz warunki gruntowo-wodne w obszarze działek nr 3658 oraz 1382, a wręcz przeciwnie przyczynia się do ich poprawy. Brak jest też związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy pracami wykonanymi na działce nr 3661 a pęknięciami budynku na działce nr 1382. Kolegium podkreśliło, iż analiza opinii oraz wniosków z niej wypływających pokrywa się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w ramach pozostałego postępowania dowodowego gdzie przeprowadzono dowód z przesłuchania stron i świadków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję M. i R.K. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zarzucili naruszenie: 1) art. 29 ust. 3 P.w. poprzez odmowę zobowiązania właściciela działki nr 3661 – A.D., do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, pomimo tego, iż jej działanie spowodowało szkodliwą dla terenów sąsiednich zmianę stanu wody, a pomiędzy tymi działaniami a powstałą szkodą występuje adekwatny związek przyczynowy, 2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 3 P.w. w zw. z art. 122 ust. 1 i 2 P.w. poprzez brak wykładni tych przepisów i brak ich zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zobowiązania właściciela działki nr 3661 do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, pomimo tego, iż w sytuacji gdy stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, jak ma to miejsce w przypadku działki nr 3661, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie może podlegać ochronie, 3) art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności bezzasadne pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy: - opinii prywatnej złożonej do akt sprawy przez skarżących, która to spełnia rolę fachowego uzasadnienia stanowiska strony, zawierającego liczne zarzuty merytoryczne do sporządzonej w sprawie opinii biegłego, a tym samym spełnia ona przesłanki ułatwiające weryfikację opinii biegłego, która to jak każdy dowód, zgodnie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, podlega ocenie organu, - wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 4 marca 2016 r., w tym wniosku o dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego S.M., ewentualnie innego biegłego, wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej biegłego S.M., a także wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii Państwowego Instytutu Geologicznego w [....], pomimo tego, iż w świetle całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczności sporne nie zostały dostatecznie wyjaśnione, w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, skarżący przedstawili wiele merytorycznych uwag kwestionujących prawidłowość sporządzonej w sprawie opinii biegłego S.M., a ponadto sam biegły S.M. w swym piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. zaproponował sporządzenie dodatkowej opinii przez Państwowy Instytut Geologiczny w [...], który jest jednostką wiodącą w zakresie geologii oraz hydrogeologii na terenie kraju. 4) art. 7 oraz art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza w zakresie licznych zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez Skarżących do sporządzonej w sprawie opinii biegłego, które to zarzuty pozostawione zostały przez organy obu instancji bez jakiegokolwiek odniesienia i analizy, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co z kolei uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący M. i R.K. zwrócili się w 2015 r. do Wójta Gminy [...] o podjęcie działań zmierzających do uregulowania stosunków wodnych na działce nr ew. 3661 położonej w H. We wniosku podkreślono, że w związku z pracami ziemnymi na tej działce, polegającymi na zasypaniu stawu podniósł się poziom wód gruntowych, co spowodowało pogłębiające się stale pękanie budynku mieszkalnego. Przedmiotowy budynek jest zamieszkały przez skarżących, wybudowany został w latach 1971 – 1972. Pierwsze pęknięcia na ścianach zewnętrznych budynku pokazały się około 2009 r. Na działce nr 3661 graniczącej z zabudowaniami skarżących w miejscu uprzednio podmokłego terenu około 1992 r. wykopano staw a w roku 2008 staw został zasypany. W grudniu 2012 r. w związku z licznymi pęknięciami ścian elewacyjnych budynku rzeczoznawca budowlany sporządził orzeczenie techniczne, z którego wynika, "że zasypanie stawu spowodowało podniesienie się zwierciadła wody gruntowej, a w konsekwencji znaczne rozmiękczenie gruntu pod fundamentami powodując szkodliwe przenoszenie się drgań w momencie przejazdu samochodów sąsiadującą drogą, w konsekwencji powstawanie coraz większych pęknięć ścian elewacyjnych". Zdaniem rzeczoznawcy budowlanego "jest wielce prawdopodobne, że proces destrukcji budynku mieszkalnego nie zatrzyma się samoistnie, a będzie stale postępował aż do zagrożenia katastrofą budowlaną". Założone przez organ nadzoru plomby na ścianach budynku wykazują coraz głębsze pęknięcia. Na zlecenie wójta gminy w toczącym się postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych sporządzona została opinia biegłego hydrologa S.M. Według ekspertyzy hydrogeologicznej staw został zasypany gruntem nasypowym wzajemnie wymieszanym. W miejscu źródła zasilającego staw w wodę wykonana została studnia odwadniająca. Zdaniem rzeczoznawcy wszystkie te prace na działce nr 3661 doprowadziły do zmiany stosunków wodnych lecz bez wpływu na działki sąsiednie. Powstałe pęknięcia budynku mieszkalnego mają związek z nasilającym się ruchem na drodze D.– B. W aktach administracyjnych znajduje się również ekspertyza hydrogeologiczna z 2012 r. sporządzona przez rzeczoznawcę - na wniosek skarżących – S.M. Po zapoznaniu się skarżących z opinią S.M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. ich pełnomocnik sformułował liczne zarzuty, podobnie jak również zarzuty sformułował rzeczoznawca geolog S.M. – autor ekspertyzy prywatnej. W odpowiedzi na te zarzuty rzeczoznawca S.M. przedstawił swoje stanowisko, lecz nadal dwie opinie rzeczoznawców znacznie się różnią, również co do skutków zmiany stosunków wodnych. W aktach administracyjnych zalega pismo pełnomocnika skarżących z wnioskami dowodowymi skierowane do organu I instancji. Rozstrzygniecie organu odwoławczego nie zawiera w ogóle uzasadnienia. Strona 7 jest jedynie przytoczeniem ogólnych sformułowań, brak odniesienia się do oceny poszczególnych dowodów zebranych w sprawie. Nie ma ani jednego zdania, oceny opinii rzeczoznawcy budowlanego - z listopada i wcześniejszych. Nie można uznać, że przeprowadzone postępowanie dowodowe spełnia wymogi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż budynek mieszkalny stoi od około 40 lat, więc nie jest to proces jego osiadania. Stopień pęknięć według oceny rzeczoznawców budowlanych – według ich wiedzy – prowadzi do katastrofy budowlanej i postępuje bardzo szybko. Dom ten zawsze znajdował się w sąsiedztwie ruchliwej drogi. Zapewne obecnie ruch ten jest bardziej nasilony, lecz przyjęcie za ekspertyzą S.M., że dokonana zmiana stosunków wodnych na działce nr 3661 nie spowodowała szkód na działce skarżących nie zostało udowodnione. Faktem jest, że opinia S.M. – geologa – ma charakter dokumentu prywatnego, lecz ewidentne sprzeczności w stanowiskach rzeczoznawców jak i odmienne wnioski muszą prowokować do myślenia. Rzeczoznawca S.M. sporządzający ekspertyzę na wniosek Wójta Gminy [...] we wnioskach końcowych wskazując na rozbieżności wnosi o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy jednostki niezależnej wskazując na Państwowy Instytut Geologiczny Oddział [...]. W sprawach wymagających wiadomości specjalnych powoływany może być biegły. Działanie biegłego nie może polegać na przekazywaniu przez niego sowich spostrzeżeń o okolicznościach faktycznych sprawy. Ma on jedynie wydać opinię co do okoliczności z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. "Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły". Organ powinien jednak dokonać oceny tego dowodu w świetle całego zebranego w sprawie materiału. "Organ nie jest związany opinią biegłego i to od jego woli zależy kształt rozstrzygnięcia" – takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00. "Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym wypadku nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić albo dowód z opinii innego biegłego, albo rozprawę z udziałem dotychczasowego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się odpowiedzi na swe zarzuty". W przedmiotowej sprawie znajduje się odpowiedź rzeczoznawcy S.M. na zarzuty co do opinii lecz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organów obu instancji brak oceny udzielonych odpowiedzi. Wobec tego braki postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie nie pozwalają uznać, iż organ zrobił wszystko aby sprawę wyjaśnić. Poza tym brak właściwego uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji powoduje, że sprawa nie podaje się kontroli Sądu. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.