II SA/Rz 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skarg M. C., M. W. i P. W. oraz P. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. C., M. W. i P. W. solidarnie kwotę 791 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego P. W. kwoty 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skarg MC, PW i MW oraz PP i TP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] października 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydano w następującym stanie sprawy; [.] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Oddział – Zakład Gazowniczy w [.] (dalej: "Spółka") wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji mającej polegać na przebudowie sieci gazowej podwyższonego ciśnienia na odcinku od miejscowości K. do miejscowości S. (etap II). Decyzją z dnia [.] września 2013 r. nr [.], Burmistrz Gminy [...] ustalił dla inwestora – P. Sp. z o.o. lokalizację planowanej inwestycji celu publicznego – przebudowy sieci gazowej podwyższonego średniego ciśnienia na odcinku około 5,5 km przebiegającego przez ww. miejscowości. Na skutek odwołań TP i PP decyzją z dnia [.] lutego 2014 r. nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, zaś decyzje skierowano do osób zmarłych bez ustalenia ich następców prawnych. Nie ustalono także adresów niektórych stron, a w aktach brakowało dokumentu z obwieszczenia o wszczęciu postępowania. W niedopuszczalny sposób powiększono mapę w skali 1:1000 do formatu A3, a decyzję wydano bez udziału Wójta Gminy [...] pomimo, że inwestycja ma przebiegać również przez terytorium tej Gminy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Burmistrz Gminy [...] ustalił dla inwestora – P. sp. z o.o. z/s w [.] Oddział w [.] Zakład w [.] lokalizację planowanej inwestycji celu publicznego – przebudowy sieci gazowej podwyższonego średniego ciśnienia na odcinku około 5,5 km od miejscowości K. do miejscowości S. Teren objęty wnioskiem nie był bowiem objęty postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołań [.], opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zaistniały w sprawie warunki do wydania decyzji lokalizacyjnej. Inwestor zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego, a decyzja pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Podkreślono, że to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji, a ewentualne szkody w majątku osób trzecich winny być wyrównane odszkodowaniem. Przy realizacji takiej inwestycji interes prywatny winien ustąpić interesowi publicznemu. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, a także [.], których skargi odrzucono prawomocnym postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. MC, PW i MW we wspólnej skardze zarzucili naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "U.p.z.p.") poprzez uznanie, że wniosek inwestora kreuje charakter i przebieg inwestycji, podczas gdy etap ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynym etapem realizacji inwestycji, w którym może dojść do rozważenia postulatów właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem co do przebiegu inwestycji, a art. 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez takie uzasadnienie decyzji, które zbywa postulaty stron ogólnikowymi argumentami, nie przekonuje co do słuszności decyzji, a tym samym podkopuje zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Podkreślili, że nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji, tyle że zgłosili postulaty przesunięcia jej przebiegu bliżej linii energetycznej, aby bardziej racjonalnie wykorzystać ich nieruchomości. Postępowanie to jest zaś w ich ocenie jedynym, w którym można jeszcze modyfikować przebieg inwestycji. Jeżeli chodzi zaś o uzasadnienie decyzji to nie wskazano w nim przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy i nie wyjaśniono, dlaczego inwestycja ma przebiegać w wariancie zaproponowanym przez inwestora. Skarżący domagali się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Z kolei PP i TP zarzucili, że decyzje wydano pomimo sprzeciwu właścicieli nieruchomości co do przebiegu inwestycji. Zgodę wyrażają na przebieg wzdłuż linii energetycznej, co nie spowoduje ograniczenia prawa własności łączącego się ze strefami ochronnymi obu sieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek to nie zarzuty w nich zawarte miały decydujące znaczenie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [.] października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [.] stycznia 2015 r. ustalającą dla inwestora P. Sp. z o.o. w [.] Oddział w [.] Zakład w [.] lokalizację inwestycji celu publicznego określanej jako "przebudowa sieci gazowej podwyższonego średniego ciśnienia na odcinku około 5,5 km od miejscowości K. do miejscowości S. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy U.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 U.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 stosuje się odpowiednio. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku inwestycji będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie zachodziły okoliczności, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, wyłączające konieczność uzyskania takiej decyzji. Inwestycja polegająca na budowie - przebudowie sieci gazowej podwyższonego średniego ciśnienia na odcinku około 5,5 km od miejscowości K. do miejscowości S. należy do inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 U.p.z.p. pod tym pojęciem należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 – aktualnie poz. 1774 z późn. zm. – dalej U.g.n.). Planowana inwestycja mieści się w celach publicznych wymienionych w art. 6 pkt 2 U.g.n. Zgodnie z art. 52 ust. 1 U.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do art. 54 U.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] nie zauważając jej braków, które dotyczyły jej części składowych, tj. załączników graficznych. Zgodnie z wyżej przytoczonym art. 54 pkt 3 U.p.z.p. linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Ten ostatni przepis formułuje wymaganie, aby była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Jest to więc niewątpliwie wymóg ustawowy. Organami prowadzącymi państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny są Główny Geodeta Kraju, marszałkowie województwa oraz starostowie (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.). Załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy nie nosi żadnych urzędowych oznaczeń potwierdzających jej zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego. Opatrzona jest jedynie imienną pieczęcią Burmistrza [...] i pieczęcią z adresem oraz kopią pieczątki architekta przygotowującego projekt decyzji. Nie można tym samym uznać, że zgodnie z wymogami ustawowymi jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. Niespełniająca wymogów ustawowych kopia – w tym wypadku nawet kserokopia nie może stanowić załącznika do decyzji. Stwierdzenie w pkt 6 decyzji, że linie rozgraniczające teren inwestycji na kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000 i 1:2000, przyjęych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie sanuje wskazanej wadliwości – bo brak na to dowodu. Nie można też na załącznikach graficznych do decyzji zidentyfikować po grubości czy kolorze linii, które z nich rozgraniczają teren inwestycji. Załączniki te są tymczasem integralną częścią decyzji lokalizacyjnej (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p.). W świetle faktu, iż planowany etap II – według opisu inwestora na tym odcinku jest de facto budową nowego odcinka – wątpliwe jest użycie do określenia inwestycji miana "przebudowa". Jako że tzw. decyzja lokalizacyjna, zgodnie z art. 55 U.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zdaniem Sądu nie można w sposób potoczny, mylący lub nieprecyzyjny określać planowanej inwestycji. Wskazane byłoby używanie nazewnictwa odpowiadającego definicjom z ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a tej ustawy, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Mimo oczywistego braku precyzji przy określaniu planowanej inwestycji kwestia ta miała tylko uboczne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do głównego zarzutu wszystkich skarg trzeba stwierdzić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega też na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania nie będących inwestorami (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1576/12 – Lex nr 1274543). Co do zasady w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się miejsca posadowienia planowanych budowli. W sytuacji gdy inwestorzy sami określają to miejsce i znajduje się ono w załączniku do decyzji, należy uznać, że takie wskazanie wiąże w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 966/10 – Lex nr 992671). Z uwagi na tak daleko idące możliwe skutki treści załącznika graficznego do decyzji, Sąd zwraca uwagę, że nie sposób w ogóle – według opisu z legendy na załącznikach określić, które to linie rozgraniczają teren inwestycji. Linie z legendy mają bowiem tę samą grubość co granice wszystkich działek znajdujących się – na tej niezgodnej zresztą z przepisami mapie. Jak wyżej nadmieniono inwestor może wskazać przebieg inwestycji liniowej. Nie podając jednak uzasadnienia dla tego przebiegu, naraża się na opór właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać gazociąg, co niewątpliwie ma wpływ choćby na czas trwania postępowań administracyjnych. Bez podania przyczyn konieczności wybudowania nowego odcinka gazociągu (w innym niż dotychczas miejscu) trudno jednak zbywać argumenty właścicieli nieruchomości wyłącznie prymatem interesu publicznego nad interesem prywatnym. Rzeczywiście w sytuacji, gdy przez te same nieruchomości przeprowadzona już została linia energetyczna logiczne wydaje się takie usytuowanie nowego odcinka, aby dokonać jak najmniejszych ograniczeń prawa własności związanych z jego przeprowadzeniem. W dobrzej pojętym interesie inwestora leży zatem dostarczenie organom argumentów na te okoliczności, po to by mogły one przekonać strony stosownie do art. 11 K.p.a. Zupełnie zaś odrębną kwestią, nieobjętą zakresem kontrolowanego postępowania jest ewentualne odszkodowanie. Wobec wadliwości załączników graficznych stanowiących integralną część decyzji lokalizacyjnej Sąd był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Brak w wymaganej przepisami prawa formie załącznika do decyzji i nieścisłości związane z oznaczeniem terenu stanowią bowiem naruszenie prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ przy sporządzaniu załącznika graficznego do decyzji uwzględni wskazane przez Sąd jego ustawowe wymogi, a także w sposób właściwy, adekwatny do przedmiotu i zakresu planowanych robót określi nazwę inwestycji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika, na ich żądanie zwrot kosztów postępowania, w tym wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika stosowne do § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.) oraz sumę opłat skarbowych od pełnomocnictw. W pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.