II SA/Rz 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Jarosław Szaro NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr 640, 641, 642/2, położonymi w D. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem złożonym w dniu [...] kwietnia 2011 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2011 r., M. W. zwróciła się do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności m.in. decyzji wydanej przez ten organ z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr 640, 641, 642/2, położonymi w D. Wskazała, że w jej ocenie kwestionowana decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględnia analizy dokumentów, które strona przedłożyła do akt sprawy. Wnioskodawczyni upatruje naruszenie prawa w naruszeniu prawa własności nieruchomości tj. działki budowlanej, na której posadowiony jest budynek mieszkalny stanowiący jej własność. W jej ocenie geodeta dokonujący rozgraniczenia przeprowadził powierzone mu czynności w sposób wadliwy. Po rozpatrzeniu wniosku M. W. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr 640, 641, 642/2, położonymi w D. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja (z dnia [...] grudnia 2008r.), zakwestionowana przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 768/10 oddalił skargę M. W., a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 29 kwietnia 2011 r. Kolegium zwróciło uwagę, że kwestionowana przez stroną decyzja nie ma charakteru samoistnego, bowiem jej byt prawny uzależniony jest od utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]). Jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organem drugiej instancji, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji tego ostatniego organu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) zostało wszczęte na wniosek M. W. i prowadzone jest pod sygn. [...]. Powyższe stanowi przeszkodę uniemożliwiającą merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniu strony. Organ wskazał ponadto, na brak możliwości weryfikacji kwestionowanej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania, z uwagi na fakt wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 768/10 oddalającego skargę M. W. na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym w sposób wiążący została dokonana ocena zgodności decyzji z prawem. Nadto stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż związanie organu dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego odnosi się do oceny prawnej decyzji zaskarżonej do sądu, jak i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej. Z uwagi na związanie oceną prawną zawartą w powyższym wyroku organ nadzoru zobligowany jest do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej w trybie nadzwyczajnym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. W. wniosła o rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem wniosku i dołączonymi w toku wieloletniego postępowania dokumentami. Wskazała na brak uwzględnienia przez organ dołączonej do akt dokumentacji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i podniosło, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wobec wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 768/10) i dokonanej weryfikacji decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) i utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) i uznania ich jako wydane zgodnie z prawem, prawomocne orzeczenie Sądu w tej sprawie, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Kolegium dodało, że jest związane oceną prawną zawartą w ww. wyroku i nie może podejmować oceny zakwestionowanych decyzji w aspekcie zgodności z prawem. W skardze na powyższą decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]). Podała, że prowadzone od wielu lat postępowania administracyjne (od 1996r.) mimo udokumentowania, nie zostały do chwili obecnej prawidłowo rozstrzygnięte. Wskazała, że wystąpiła z odrębnym wnioskiem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 24 lutego 2012 r., które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 27 lutego 2012 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że - jak podała - aktualnie prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem żądania skarżącej było stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr 640, 641, 642/2, położonymi w D. Pierwsza z tych decyzji (z dnia [...] grudnia 2008 r.), objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, na skutek wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymana w mocy. Decyzje te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 768/10 oddalił skargę M. W. Wyrok ten z dniem 29 kwietnia 2011 r. uzyskał przymiot prawomocności. Wypada zauważyć, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, czego domaga się skarżąca jest sprawą administracyjną rozpoznawaną i rozstrzyganą w trybie postępowania nadzwyczajnego. Fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w pozostałym zakresie do postępowania tego zastosowanie mają przepisy regulujące postępowanie zwykłe. Zgodzić należy się z argumentacją organu oraz poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 843/00 (publ. baza: www.cbois.nsa.gov.pl) ), który to pogląd tut. Sąd w pełni podziela, że przepis art. 156 k.p.a. nie głosi wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej, stwarzałoby stan niepewności prawnej, a ponadto prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy Kolegium prowadziło odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], w której to sprawie wydana została odrębna decyzja, nie objęta kontrolą niniejszego postępowania. Ponadto co istotniejsze, brak możliwości weryfikacji kwestionowanej przez stronę decyzji SKO [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) wynika z faktu, że decyzja ta była już przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie, który wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 768/10 oddalił skargę M. W. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18) wyjaśnił, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" - T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515. W uchwale tej wskazano ponadto, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 768/10 o wskazał granice i zakres kontroli, której dokonał w postępowaniu sądowoadministracyjnym i podał, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, skarżąca i pozostali uczestnicy nie zgłaszali zastrzeżeń co do przebiegu granic, a sama skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności, a wskazane przez nią wady decyzji nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. w zestawieniu z treścią tej decyzji i wniosku tam złożonego, decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz wyroku tut. Sądu z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 768/10 wraz z uzasadnieniem daje podstawy do stwierdzenia, że w istocie skarżąca nie wskazuje żadnej okoliczności, która nie byłaby przedmiotem oceny Sądu w sprawie II SA/Rz 768/10. Nie wskazuje w szczególności faktów, które nie byłyby przez nią podnoszone w toku tamtego postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto skarga w tamtej sprawie nie została także oddalona przez Sąd z uwagi na brak legitymacji skarżącej. Podnoszone w niniejszej sprawie okoliczności nie są tego rodzaju, żeby z uwagi na obiektywnie uwarunkowany brak wiedzy Sądu o nich pozostawały poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Nadto, jak słusznie zauważył organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07 (publ. LexPolonica nr 1960849), że prawomocność decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Jest to skutkiem prawomocności wyroku Sądu, który wiąże nie tylko strony i Sąd, ale również inne sądy i inne organy państwa, a nawet w określonych sytuacjach także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Podmioty wymienione w tym przepisie są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji mającej cechy prawomocności, tj. co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Stwierdzić zatem należy, że zarówno organ administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, związany jest prawomocny wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2011 r. oddalającym skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Jako powyżej podniesiono sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest sprawą administracyjną rozpoznawaną i rozstrzyganą w trybie postępowania nadzwyczajnego. Jednakże fragmentaryczna regulacja tego trybu powoduje, że w pozostałym zakresie do postępowania tego zastosowanie mają przepisy regulujące postępowanie zwykłe, w tym art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednym z przypadków umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie, że decyzja była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i sąd ten bądź oddalił skargę, bądź uchylił decyzję będącą przedmiotem kontroli w sprawie. Skutkiem wyroku uchylającego decyzję jest wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego. Natomiast po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1 - 7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.12.2005r., sygn. VII SA/Wa 497/05, LEX nr 196270). Organ administracji publicznej, będąc związany wyrokiem sądu, nie może podważyć oceny sądu zgodności z prawem decyzji. Organ administracji publicznej obowiązany jest w takim przypadku po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w razie gdy ustali niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19,04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 859/06). Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zarówno przypadek braku decyzji w sprawie, jak i niedopuszczalność weryfikacji decyzji w tym trybie (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, nr 8, s. 33-37). W świetle powyższych niespornych w sprawie okoliczności, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r., (o czym zawiadomiło strony pismem z dnia [...] czerwca 2011 r.) oraz stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, uznało, że postępowanie to winno zostać umorzone, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważa ponadto, że orzekające w sprawie SKO w obydwu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący przedstawiło, z jakich powodów nie jest możliwa merytoryczna ocena istnienia przesłanek nieważnościowych, a tut. Sąd w pełni takie stanowisko akceptuje. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.