II SA/Rz 1200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 184 w zw. z art. 187 i art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523, zwanej dalej uSW II). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że sprawa stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia była już oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08 stwierdził, iż nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono jednak, że decydujące znaczenie podczas rozpatrywania sprawy przez organy powinna mieć kwestia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w momencie składania wniosku; w szczególności, jeżeli norma powierzchni mieszkalnej oraz stan budynku nie odpowiadają wymogom lokalu mieszkalnego, to funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i – w konsekwencji – zasługuje ma pomoc mieszkaniową. W dniu składania wniosku o pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, R. M. przysługiwało 6 norm mieszkaniowych. Stanowiący własność odwołującego się lokal mieszkalny, zdatny do zamieszkania od dnia 27 marca 2008 r., zapewniał te normy. Pomoc w uzyskaniu lokalu mieszkalnego nie mogła być zatem funkcjonariuszowi przyznana. Organ przyznał, że zasady ustalania prawa do pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej były odmiennie interpretowane przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy oraz przez sądy administracyjne, zaś w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro jednak kognicja w sprawach ze skarg na decyzje organów Służby Więziennej dotyczące lokali służbowych została przypisana do sądów administracyjnych, decydującą wagę należy przypisać wykładni prawa dokonywanej w ramach orzecznictwa sądów administracyjnych, zwłaszcza w drodze uchwał NSA. W dniu orzekania przez organ I instancji uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego było uregulowane w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 1761 ze zm., zwanej dalej uSW I) oraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.U. Nr 132, poz. 1235). Stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, pomoc przyznawano jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełniał warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Ponadto, zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 2 uSW I, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydzielało się funkcjonariuszowi, który był właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skoro R. M. od dnia 28 marca 2006 r. jest właścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości pełnienia służby, żądana od organów Służby Więziennej pomoc finansowa nie mogła mu być udzielona; nie przysługiwało mu bowiem prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z decyzją nie zgodził się R. M. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 90 uSW I, dopuszczając się błędnej wykładni tego unormowania. W myśl art. 85 ust. 1 i 4 uSW I, tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej może być przydzielony lokal na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis ten należy jednak interpretować łącznie z art. 90 uSW I, który stanowi (w ust. 1) o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a przez to jest powiązany z art. 91 uSW I. Ten ostatni wskazuje, iż nie przydziela się lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi (w ocenie skarżącego – również w służbie stałej), który jest właścicielem (współwłaścicielem) lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej. Organ może uwolnić się od zaspokojenia roszczenia o dofinansowanie domu jednorodzinnego jedynie wówczas, gdy w chwili mianowania na stałe funkcjonariusz posiadałby dom lub lokal albo gdy roszczenie funkcjonariusza uległo przedawnieniu. Jako funkcjonariusz mianowany do służby stałej skarżący nie posiadał domu ani lokalu, uzyskując dom w dniu 27 marca 2008 r. Wniosek o dofinansowanie złożył 9 lipca 2010 r., uważa zatem, że w jego sprawie powinna być wydana decyzja pozytywna. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji II i I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ wywodził, że skarżący dysponuje już lokalem mieszkalnym, w którym zapewnioną ma mieć przysługującą mu powierzchnię mieszkalną. W toku rozprawy przed Sądem skarżący podtrzymał swą skargę, oświadczył ponadto, że niektóre z pomieszczeń w jego domu nie mają minimalnej wysokości 2.40 m co dyskwalifikować ma je jako pomieszczenia mieszkalne. To samo dotyczyć ma poddasza. R. M. przyznał, że pobierał dodatek mieszkaniowy za brak lokalu, ale nie był w stanie wyjaśnić, za jaki okres to prawo mu przysługiwało. Pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że organ I instancji wydawał swą decyzję w oparciu o przepisy ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (uSW I), w trakcie trwania postępowania weszła w życie ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (uSW II). Cyt. ustawa weszła w życie w dniu 12 sierpnia 2010 r., tj. 3 miesiące od dnia jej ogłoszenia (por. art. 274 uSW II). Wśród przepisów przejściowych cyt. ustawy art. 268. ust. 2 stanowi, iż "Postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273 (tj. uSW I – przyp. Sądu), wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy". Prawidłowo przepis powyższy, jak i przepisy normujące po 12 sierpnia 2010 r. kwestie materialnoprawnych podstaw przyznawania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnych, a to art. 184 ust. 1 i art. 187 uSW II, zostały powołane przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Rzecz w tym jednak, że przepisy te nie zostały przytoczone w uzasadnieniu tej decyzji, a ich znaczenie nie zostało prawidłowo wyjaśnione. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie decyzji koncentruje się wokół treści uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08, wymogów, jakie powinni spełniać sędziowie sądów administracyjnych, a także treści przepisów, jakie regulowały przyznanie prawa do pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w czasie obowiązywania uSW I. Zagadnienia te nie mają jednak znaczenia dla treści prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wywołanej wnioskiem skarżącego. Z tych względów Sąd uznaje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę skarżony organ szeroko przytacza wywody zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08 (baza orzecz. LEX nr 533391). W uchwale tej NSA wskazał, że "nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (uSW I), nadto "trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym". Zdaniem NSA "wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy". Wypowiadający się w uchwale skład siedmiu sędziów NSA eksponował, że świadczenie to (pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego – przyp. Sądu) przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. "W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych". Decydujące znaczenie w ocenie NSA ma bowiem "(...) sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Bezspornym zatem jest, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym". Rzecz w tym, że cyt. uchwała została podjęta w wyjaśnieniu stosowania przepisów uSW I, skoro w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały mieć przepisy uSW II, to na uchwałę I OPS 7/08 nie można powołać się w inny sposób, niż wyłącznie pośredni, o ile przyjąć, iż zasady przyznawania pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszom Służby Więziennej są takie same w obowiązującej w chwili orzekania przez skarżony organ uSW II. W ocenie Sądu w sprawie wyznaczonej wnioskiem skarżącego ma zastosowanie art. 184 ust. 1 uSW II, wedle którego "Funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej", zgodnie z art. 185. ust. 1 cyt ustawy "Pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi w wysokości 25 % wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2". Wykładnia cyt. przepisów w zakresie przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego musi, w przekonaniu Sądu, uwzględniać treść art. 187 uSW II, wedle którego "Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2". Odnosząc treść cyt. przepisu do realiów przedmiotowej sprawy w grę wchodzi przeszkoda, o jakiej mowa w art. 187 pkt 2 uSW II, tj. posiadanie przez skarżącego w miejscowości pobliskiej (Ż.) wobec miejscowości, w której pełni służbę (D.) domu jednorodzinnego, odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem Sądu ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, fakt ten winien zostać bezspornie stwierdzony i udokumentowany w sposób zgodny z przepisami k.p.a. w aktach sprawy. Sąd stwierdza, że wbrew temu, co wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w sposób zgodny z przepisami prawa, tj. przepisami k.p.a., który winien mieć w tym względzie zastosowanie. Warto zauważyć, że na mocy art. 185 ust. 3 uSW II Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił, w drodze rozporządzenia z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986) szczegółowy tryb postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 cyt. ustawy. § 2 powyższego rozporządzenia określa, że: "Pomoc finansową przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza" (ust. 1); "Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) określenie aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza; 2) określenie celu, na który ma być przyznane świadczenie; 3) informację o korzystaniu w przeszłości przez funkcjonariusza lub jego małżonka z pomocy finansowej" (ust. 2); "Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) umowę ze spółdzielnią mieszkaniową zawartą w formie aktu notarialnego; 2) umowę z firmą deweloperską zawartą w formie aktu notarialnego; 3) umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) zawartą w formie aktu notarialnego; 4) pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem budowy domu" (ust. 3). Do źródłowego wniosku R. M. dołączył kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1995 r. udzielającego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny dla K. i R. M. W treści tej decyzji wskazano na kubaturę, powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową oraz powierzchnię całkowitą obiektu budowlanego, na który wydano pozwolenie. Niemniej jednak z danych tych nie wynika powierzchnia mieszkalna budynku, który zrealizował R. M., czego potwierdzeniem ma być treść zaświadczenia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Akta sprawy nie zawierają dowodu w postaci projektu budowlanego, a każdym bądź razie tej jego części, z której wynikałoby ile powierzchni mieszkalnej liczy budynek wzniesiony przez skarżącego. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 17) wynikać ma, że skarżący jest uprawniony do 6 norm powierzchni mieszkalnych, stan ten nie był kwestionowany przez R. M. Dla potrzeb oceny legalności przyszłego rozstrzygnięcia należałoby uzupełnić akta sprawy poprzez wezwanie skarżącego o uzupełnienie wniosku o określenie aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza (wskazanie ile osób tworzących rodzinę zamieszkuje w domu) oraz o informacje o korzystaniu w przeszłości przez funkcjonariusza z pomocy finansowej. Konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o te elementy przesądza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem dyspozycji art. 7 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) orzec należało, jak na wstępie. Sąd uznał za zbędne opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa z uwagi na treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.