II SA/Rz 1203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] ustalającą dla T. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo – mieszkalnego na budynek biurowo – usługowy, położonego na działkach nr ewid. 1455, 1456/3, 1457 obr. 4 przy ul. [...] w D. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek T. W. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podkreślił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia. Planowana inwestycja jest zgodna z charakterem istniejącej zabudowy w sąsiedztwie pod względem funkcji, gabarytów oraz sposobu zagospodarowania terenu. Teren inwestycji nie leży w obszarze objętym ochroną, na podstawie przepisów odrębnych, nie jest terenem zamkniętym, górniczym ani narażonym na osuwanie się mas ziemnych i nie był przeznaczony na realizację inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Organ I instancji dodał, że inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp tj. co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej – ul. [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego; teren inwestycji nie stanowi gruntu rolnego, nadto żaden przepis odrębny nie sprzeciwia się realizacji inwestycji. Na analizowanym terenie występują dwie funkcje zabudowy: usługowa i mieszkalno - usługowa. Takie też funkcje stanowi najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Na działkach nr ewid. 1456/6, 1456/5 i 1456/1 znajdują się budynki usługowe, co jest zgodne z funkcją planowanej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. P. – zastępowana przez pełnomocnika K. Ż. Zarzuciła naruszenie: – art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy i niedołączenie do zgromadzonego materiału dowodowego decyzji z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] nakładającej na inwestora określonych tą decyzją obowiązków, – naruszenie wyżej wymienionej prawomocnej decyzji, – naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. Z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 upzp, bowiem działka nr 1457 obr. 4 należy wyłącznie do S. P., zatem inwestor nie ma tytułu prawnego do tej działki, – naruszenie art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 upzp, – pominięcie jednej ze stron postępowania przy doręczaniu decyzji . W uzasadnieniu wskazano, że wydana decyzja, zaznaczony obszar inwestycji jak i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy naruszają prawomocną decyzję z dnia [...] mają 2008r. nakładającą na T. W. rozbiórkę części budynku nr [...] przy ul. [...], rozbudowanej samowolnie m.in. na działce nr 1457 obr. 4 należącej do S. P. Podkreślono, że dokonane tą prawomocną decyzją ustalenia organów nadzoru budowlanego odnośnie wielkości i gabarytów zabudowy budynku nr 42 wiążą organ w przedmiotowej sprawie. Wydana decyzja narusza ład przestrzenny zabudowy kamienicy należącej do S. P., warunki zabudowy oraz prawomocną decyzję z dnia [...] mają 2008r. Odwołująca się wskazała, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Nadto złożony przez planującego inwestycję wniosek nie określa precyzyjnie charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, a jedna ze stron postępowania tj. B. i W. S., "zostali skreślenie z doręczania decyzji". Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Planowana inwestycja spełnia zawarte w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 56 i art. 64 upzp wymogi. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu w terenie sposobowi zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją zabudowy. Istniejące w terenie inwestycji uzbrojenie trenu będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a działka na której będzie ono realizowane posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr 367/2). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Podkreślono ponadto, że organ I instancji należycie ustalił i udokumentował krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu i stronom tym zapewnił czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że z zalegającej w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] mają 2008r. wynika, że decyzją tą zostały nałożone na T. W. obowiązki w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, która to regulacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podejmowane w przeszłości przez inwestora działania w zakresie rozbudowy, czy remontu budynku stanowiącego jego własność nie mają znaczenia dla praw i obowiązków ukształtowanych decyzją Burmistrza Miasta, ustalającą warunki zabudowy. Za chybiony Kolegium uznało zarzut braku dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do całej nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Na etapie uzyskiwania decyzji ustalającej warunki zabudowy wnioskodawca (adresat decyzji) nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości i może uzyskać na swoją rzecz decyzję dotyczącą terenu należącego do osoby trzeciej. To czy inwestor posiada tytuł prawny do danej nieruchomości bada organ na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia ładu przestrzennego zabudowy kamienicy należącej do S. P. i "naruszenia zagospodarowania terenu sąsiedniego", przedmiotem bowiem decyzji jest inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu (z usługowo - mieszkalnego na biurowo – usługowy), nie zaś na jego rozbudowie. W treści decyzji organu I instancji wskazano ponadto, że istniejący budynek pozostaje bez zmian w swoich gabarytach i formie wewnętrznej. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia gwarancji procesowych stron podniesiono, że w aktach sprawy zalega zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez B. i W. S. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła S. P. – zastępowana przez pełnomocnika K. Ż. (wnuczkę) i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca ponownie podniosła te same co w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia prawomocnej decyzji [...], podnosząc argumentację tożsamą z zawartą w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła nierozpatrzenie przez organ wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, raz jeszcze wskazała, że w sprawie została już wydana decyzja z dnia [...].01.2010r. Nr [...] o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że organ błędnie przyjął jakoby cały budynek objęty wnioskiem ma ustanowiony sposób użytkowania na mieszkalno – usługowy. Podczas gdy część budynku położonego na działce nr 1457 obr. 4 należącej do S. P. nie ma ustanowionego ww. sposobu użytkowania, jest to samowola budowlana i podlega rozbiórce, na mocy wydanej decyzji. Skarżąca zarzuciła także, że organ niewyjaśnił dokładnego stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie złożony przez inwestora wniosek na planowane przedsięwzięcie nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż narusza przepisy prawa. Nie można bowiem zmieniać sposobu użytkowania części budynku, który podlega rozbiórce i nie ma pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, dodatkowo podając, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie kreuje po stronie wnioskodawcy (inwestora) pozwolenia na użytkowanie mieszkalno – usługowego budynku określonego w decyzji z dnia [...] maja 2008r. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyznacza jedynie nowy sposób użytkowania dotychczas istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 59 ust. 1 stanowi: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Z kolei według art. 56 i 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (chodzi tutaj także o sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ ustalił – na wniosek T. W. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowy, położonego na działkach nr 1455, 1456/3, 1457 obr. 4, przy ul. [...] w D. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Jej zaś realizacja wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 11118 ze zm.), o czym wspomina wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. (III.6.). Lektura akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę oraz uzasadnienie powołanej wyżej decyzji prowadzi do wniosku, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku T. W. W szczególności podkreślić należy, że teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma też obowiązku opracowania takiego planu (wynikającego z przepisów odrębnych). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy), tj. Okręgowej Izby Urbanistów w K. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 -a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2a decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2010 r. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z decyzją w/w "istniejący budynek pozostaje bez zmian w swoich gabarytach i formie zewnętrznej" (III.1. decyzji). W obszarze analizowanym występują dwie funkcje zabudowy – usługowa i mieszkalno-usługowa, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (na działkach nr 146/6, 1456/5 i 1456/1) znajdują się budynki usługowe, a więc zgodnie z funkcją przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), teren inwestycji/ a także budynek (jest wyposażony w niezbędną infrastrukturę techniczną, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie jest terenem zamkniętym, górniczym ani narażonym na osuwanie ani też objętym ochroną i nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 53ust. 4 pkt 10 ustawy). Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy dokonano niezbędnych uzgodnień z zarządcą drogi (pismo z dnia [...].02.2010 r.[...]). Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy, to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku wskazanego we wniosku T. W. było prawidłowe i nie znajduje Sąd żadnych podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta, jak również utrzymująca ją w mocy skarżona decyzja z dnia [...] września 2010 r. ([...]) naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy procesowe, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk "Postępowanie sądowo-administracyjne" wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy powołanej wyżej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, wbrew zarzutom skargi, respektowały zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i nie zaniedbały obowiązku będącego jej rozwinięciem, określonego przepisem art. 77 § 1 k.p.a., tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Argumentacja skarżącej koncentrowała się w rzeczywistości na kwestiach będących poza zakresem skarżonego rozstrzygnięcia, dotyczyła bowiem faktu wcześniej samowolnej dobudowy przez wnioskodawcę do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego i niewątpliwie wynika z błędnego jej przekonania, iż skarżona przez nią decyzja kreuje po stronie wnioskodawcy pozwolenie na użytkowanie budynku określonego w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i teraz tylko zmienia sposób użytkowania. W rezultacie więc nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami o naruszeniu zagospodarowanie sąsiedniej działki nr 1457 (własności skarżącej), skoro ustalono, iż "istniejący budynek pozostaje bez zmian w swoich gabarytach i formie zewnętrznej", planowana funkcja harmonizuje z funkcją zabudowy sąsiednich działek (nr 1456/6, 1456/5, 1456/1). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Z tego też względu za nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi (pkt 5), jakoby w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. – wg uzasadnienia skargi o umorzeniu postępowania – gdyż zarzut ten podniesiony został dopiero w skardze (po raz pierwszy), decyzji takiej nie zawierają akta administracyjne nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę, nie złożyła jej też do akt sądowych, skarżąca. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.