II SA/Rz 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r. znak: [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011r. K. B. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r. nr [...] wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w [...]. Wnioskodawca zarzucił, iż akt ten wydano w oparciu o jego podpis, który został sfałszowany, a który widniał w rejestrach pomiarowo-klasyfikacyjnych z marca 1971r., sporządzonych w związku ze scaleniem gruntów w gromadzie [...], powiat [...]. W wyniku powyższego w akcie tym widnieje S. B., mimo, że grunty których dotyczy ten akt stanowią w rzeczywistości jego własność. Pismem z dnia 29 lipca 2011r. znak: [...] Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu celem załatwienia zgodnie z właściwością. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej aktu. W uzasadnieniu podniosło, że akt własności ziemi, którego dotyczy niniejszy wniosek wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 37, poz. 250), która uchylona została na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.). Z kolei w dniu 1 stycznia 1992r. weszła w życie obowiązująca nadal ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z jej art. 63 ust. 2 do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Powyższe uregulowanie świadczy, zdaniem organu, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie w odniesieniu do aktów własności ziemi stosowania wymienionych nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, nawet w sytuacji, gdyby akty te dotknięte były kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby zastosowaniem któregoś z tych trybów. Z tych przyczyn zasadnym było, w ocenie organu, odmówienie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się K. B. podnosząc, że istnieją dokumenty, z których wynika, że akt własności ziemi, którego dotyczy niniejsza sprawa wydany został z naruszeniem prawa. Podtrzymanie przez Kolegium swojego stanowiska skutkować będzie zamknięciem drogi do dochodzenia jego praw. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2011r., ponawiając zawartą w jego uzasadnieniu argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie K. B. wniósł o jego zmianę i stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r., ewentualnie o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Składający skargę zarzucił istotne naruszenie przepisów k.p.a. tj.: - art. 156 pkt 2 k.p.a. (winno być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy jako ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, kiedy istnieją podstawy do wznowienia postępowania, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 pkt 1 i pkt 2 (winno być art. 77 ust. 1 i ust. 2) Konstytucji RP przez uniemożliwienie dochodzenia słusznych praw przed właściwym organem władzy publicznej oraz odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamknięcie drogi do dochodzenia prawa przed sądem cywilnym. Zdaniem skarżącego, stanowisko organów pozwalające na wyłączenie w odniesieniu do aktów własności ziemi stosowania trybu stwierdzenia nieważności dopuszcza istnienie sytuacji będących sprzecznymi z prawem oraz niezgodnych z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej. W jego ocenie, wydaje się, iż zamiarem ustawodawcy nie było doprowadzenie do sytuacji, w której obywatel pozbawiany jest prawa własności wskutek fałszerstwa i nie może ani odzyskać zagarniętego mienia ani dochodzić słusznego odszkodowania (co możliwe jest jedynie po stwierdzeniu w odpowiednim postępowaniu niezgodności ostatecznej decyzji administracyjnej z prawem). W ocenie skarżącego, takie uregulowanie problemu aktów własności ziemi wydaje się być bowiem sprzeczne z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta – w świetle art. 145 P.p.s.a. - sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji bądź postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność przedmiotu skargi w szerokim zakresie, a zatem niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Kwestionowany przez skarżącego akt wydany [...] października 1973r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w [...] zapadł w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zwanej dalej ustawą z 1971r., która z mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona z dniem 6 kwietnia 1982r. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenia jego nieważności, na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 1992r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określana następnie jako ustawa z 1991r., która w art. 63 ust. 2 przesądziła, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z 1971r. nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem tej regulacji było zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje, których podstawę stanowiła ustawa z 1971r. Innymi słowy regulacja ta realizowała zatem dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Wskazany przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. obowiązuje do dnia dzisiejszego. Kwestią jego konstytucyjności dwukrotnie zajmował się wprawdzie Trybunał Konstytucyjny, który orzekł jednakże, iż przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 oraz z art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z 22.02.2000r. SK.13.98, OTK ZU 2000/1 poz. 5 oraz z dnia 15.05.2000r.,OTK ZU 2000/4 poz. 110). Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). W okresie tym strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Oznacza to również, że od 1980 r. odpowiednie rozstrzygnięcia administracyjne mogły być z kolei zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pośrednio ocenić mógł także prawidłowość decyzji - aktu własności ziemi i w sposób wiążący kwestię tę rozstrzygnąć. Dlatego też Trybunał przyjął, że art. 77 Konstytucji RP - wprowadzającego prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazującego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw - nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są bowiem konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając zatem cel ustawy 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe. Brzmienie wprowadzającego taki stan art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. jest bowiem jasne i jednoznaczne. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację skargi zarzucającą nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r. Skoro zaś ze względu na treść art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych wydanych w oparciu o ustawę z 1971r. zostało wykluczone, wniosek strony zmierzający do zastosowania jednego z tych trybów (stwierdzenia nieważności) nie mógł skutkować wszczęciem postępowania w tym zakresie. Słusznie zatem w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w myśl art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też skarga K. B. jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.