II SA/Rz 1204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 4.448 zł wskazując, że do jej uiszczenia zobowiązany jest J. W. – właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2254/4 o pow. 5 5596ha, obr. 219, dla której prowadzona była księga wieczysta [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej na osiedlu S. w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu organ powołał art. 145 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ wskazał, że Gmina Miasto [...] zrealizowała inwestycję tj. sieć wodociągową na osiedlu [...] w rejonie ul. [...], stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2254/4 obr. [...], własności J. W. do gminnej sieci wodociągowej. Inwestycja wykonana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2007 r. Przedmiotową sieć oddano do użytku [...] lipca 2010 r. Organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2254/4 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi i położona jest na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał następnie na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], w której ustalona została stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę na sporządzoną w niniejszej sprawie opinię rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym, z którego to operatu wynika, że różnica wartości nieruchomości określona według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu wynosi 8.896,00 zł. Zatem nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej a to uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości określonej decyzją. W odwołaniu od tej decyzji J. W. zawnioskował o jej uchylenie. Wskazał, że decyzja nie uwzględnia kosztów jakimi jest ograniczenie prawa do korzystania z jego własności na obszarze ponad 30 arów. Taki obszar zajmuje bowiem sieć wodociągowa i sanitarna oraz niezbędny pas dojazdowy do obsługi i konserwacji sieci przesyłowych. Zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującym prawem właścicielowi terenów zajętych pod linie przesyłowe należy się rekompensata finansowa. Wskazał, że obszar jego działki o powierzchni ok 30 arów został wyłączony z zabudowy a to powoduje, że to jemu winna należeć się rekompensata finansowa. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach Kolegium cytując treść art. 143, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 4 u.g.n. podało, że zgodnie z tym ostatnim przepisem przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium podało, że przepis ten obliguje organ do uwzględnienia przy ustaleniu opłaty adiacenckiej wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej W dalszej części stwierdziło, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W okolicznościach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji zrealizował inwestycję, jaką była budowa sieci kanalizacyjnej, stwarzając warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Z protokołu z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że działka nr 2254/4 została włączona do gminnej sieci kanalizacyjnej. Natomiast ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że w następstwie wybudowania kanalizacji sanitarnej wzrosła wartość nieruchomości. W ocenie SKO operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości, wyjaśnia wybór metody i podejścia szacowania. Został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości i standardami zawodowymi. Wydana decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołującego Kolegium podało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje by J. W. w jakikolwiek sposób partycypował w budowie urządzenia infrastruktury technicznej. Ogólnikowe twierdzenia, że w wyniku zrealizowania inwestycji przebiegającej przez jego działkę, jej wartość została obniżona, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o dane wynikające z niepodważonego operatu szacunkowego i stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr[...]. W sporządzonym operacie jednoznacznie ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci, a różnica wartości nieruchomości wynosi 8.896,00 zł. Odwołujący nie przedstawił "kontroperatu". Końcowo Kolegium wskazało, że nie jest władne do badania umów jakie odwołujący zawarł użyczając grunt pod realizację inwestycji. Kwestie te należą do kognicji sądu powszechnego. Natomiast w zakresie umorzenia, odroczenia spłaty czy rozłożenia należności na raty właściwy jest organ I instancji. J. W. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do naliczenia oznaczonej w decyzji opłaty. Skarżący podtrzymując stanowisko zawarte w złożonym odwołaniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i narusza obowiązujące przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji – jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty adiacenckiej, która to kwestia uregulowana została w przepisach powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sam termin "opłata adiacencka" zdefiniowany został w art. 4 pkt 11 tej ustawy jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Szczegółowe regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IIII Rozdziale 7 "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Art. 144 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, zgodnie z którą właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Art. 145 tej ustawy daje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosując m. in te przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły jednorazową opłatę adiacencką od J. W. w wysokości 4.448 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2254/4 o pow. 5 5596 ha, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Lektura akt administracyjnych sprawy wskazuje, że w prowadzonym postępowaniu organy pominęły kwestię przeznaczenia ww. nieruchomości, która dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma zasadnicze znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 143 ust. 1 przepisy działu III rozdziału 7 ustawy stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedstawionych przepisów wynika, że opłata adiacencka nie może zostać ustalona w stosunku do nieruchomości: - przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, - wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, że objęta decyzją nieruchomość leży w obszarze, dla którego nie ustalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] – uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Wypis z rejestru gruntów dla działki nr 2254/4 o pow. 5,5596 ha wskazuje natomiast, że działka ta składa się z następujących użytków: grunty rolne zabudowane, sady, rowy, pastwiska trwałe, grunty orne. Nie wiadomo czy ustalono dla niej warunki zabudowy. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed Sądem wynika, że na swojej działce 2254/4 prowadzi on gospodarstwo ekologiczne. Kwestia ta wymaga niewątpliwie wyjaśnienia i ustalenia czy działka 2254/4 jest wykorzystywana na cele rolne lub leśne, także w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. W ocenie Sądu nie ma natomiast znaczenia przeznaczenie ww. nieruchomości w Studium, z uwagi na fakt, że art. 143 ust. 1 odwołuje się wyłącznie do planu miejscowego. Sąd nie podziela tym samym poglądu prezentowanego przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., II SA/Rz 682/12 , LEX Nr 1241433, że jeśli działka jest wykorzystywana rolniczo i taki jej charakter figuruje w rejestrze gruntów, to przeznaczenie jej w studium na inne cele niż rolne lub leśne wyklucza odstąpienie od nałożenia opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego WSA w Szczecinie wywodzi z art. 154 ust. 2 u.g.n. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie argumentacji tej nie podziela, bowiem wskazany przepis dotyczy określania wartości nieruchomości przy jej wycenie i brak jest podstaw do jego stosowania przy ustalaniu przesłanek opłaty adiacenckiej. Brak wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie kluczowej dla niej kwestii Sąd uznał za naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie miały natomiast wpływu wzajemne rozliczenia pomiędzy Gminą a skarżącym wynikające z umowy czy porozumienia. Nie miały też znaczenia dla tej oceny inne względy, np. zasady współżycia społecznego, bowiem pozostają one poza kryterium legalności, a tylko to kryterium brane jest pod uwagę przez Sąd, z mocy powołanego na wstępie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wspomniane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie kwestii charakteru działki 2254/4 należącej do J. W. i uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.