II SA/Rz 1205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A w D. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu [...] maja 2016 r. Burmistrz [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w D. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Kurator Oświaty w [...] oraz pismem z dnia [...] maja 2016 r. A w D. zwrócili się do Wojewody o sprawdzenie zgodności z prawem ww. zarządzenia, wobec faktu, że do składu Komisji Konkursowej powołano po dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców, co stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. – zwana dalej "u.s.o."). W odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] poinformował Kuratora Oświaty, że zwrócił się do Burmistrza [...] o przedłożenie przedmiotowego zarządzenia oraz o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. W odpowiedzi uzyskał od Burmistrza informację, że w przypadku istniejącego zespołu szkół do komisji konkursowej można powołać z każdej ze szkół wchodzących w skład tego zespołu po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej i rady rodziców (przy założeniu, że statut nie zawiera odmiennych uregulowań dotyczących odrębności rad). Wojewoda zaznaczył, ze taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż Statut Zespołu Szkół nr [...] w D. w § 11 przewiduje odrębność rad pedagogicznych i rad rodziców wchodzących w skład zespołu. W dalszej części pisma Wojewoda wyjaśnił, że sprawowany nadzór nad działalnością gminną oparty jest o kryterium zgodności z prawem tej działalności, przy czy stanowiący przedmiot nadzoru przejaw działalności organów gminy w postaci uchwały lub zarządzenia są nieważne tylko wówczas, gdy w sposób istotny naruszają prawo (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwana dalej "u.s.g."). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wojewoda stwierdził zatem, że przedmiotowe zarządzenie nie narusza przepisów prawa i brak jest postaw do podejmowania działań nadzorczych w oparciu o przepisy u.s.g. Powyższe pismo Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało również przesłane "do wiadomości" m. in. [...] w D. W dniu [...] lipca 2016 r. [...] w D., złożyła za pośrednictwem Wojewody, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę na "rozstrzygnięcie nadzorcze", "decyzję" Wojewody, zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., wnioskując o uchylenie ww. rozstrzygnięcia, dopuszczenie jej do udziału na prawach strony oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. a) i b) w zw. z art. 9 pkt 1 i 2 u.s.o.; naruszenie art. 31 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie kwestii dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz naruszenie art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od zachowania formy decyzji przy dokonaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, a Wojewoda nie dokonał własnych ustaleń, lecz oparł się na niewiążących wyjaśnieniach z Ministerstwa Edukacji Narodowej. Co prawda stwierdził naruszenie prawa, jednak bezpodstawnie uznał, że naruszenie jest nieistotne. Podkreślono, że gdyby przy powołaniu Komisji, stosowano literalne brzmienie art. 36a ust. 6 u.s.o., który jest podstawą prawną kwestionowanego zarządzenia, Komisja Konkursowa powinna składać się z 10 osób, a nie z 14. W tym zakresie zarządzenie Burmistrza wydane zostało dowolnie. Skoro ustawodawca precyzyjnie wskazał zasady tworzenia komisji konkursowej, jest to równoznaczne z wyłączeniem innego uznania organu, a co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Przedstawiając dotychczasowy tok postępowania oraz cytując treść art. 3 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a.") Wojewoda wskazał, że kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru. Przedmiotem skargi nie może być zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia czy zaniechanie zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Nadto wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy prowadzi się z urzędu a nie na wniosek. To wyłącznie do kompetencji wojewody należy ocena czy w danej sprawie zaistniały przesłanki prawne do wydania lub niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia na podstawie art. 91 u.s.g. To uprawnienie wojewoda realizuje bezpośrednio i we własnym zakresie, należy ono do jego wyłącznych kompetencji, niezależnie od tego czy i od kogo wpłynął wniosek o unieważnienie uchwały lub zarządzenia organów gminy. Brak jest przepisu prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego i który rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne, nie zasługują na uwzględnienie a organ w sposób wnikliwy przeanalizował kwestie przestawione przez Kuratora Oświaty oraz Związek i udzielił odpowiedzi, szczegółowo uzasadniając swe stanowisko. Końcowo Wojewoda podkreślił, że A. w D. nie można uznać za stronę w postepowaniu przed Sądem, gdyż stronami w postepowaniu ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Według treści art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi [...] w D. jest pismo Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. informujące stronę skarżącą o braku podstaw prawnych do podjęcia przez Wojewodę działań nadzorczych, w oparciu o przepisy u.s.g., wobec zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w D. Przedmiotowa informacja organu nadzoru nie może zostać potraktowana ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna, jak to określiła strona skarżąca w skardze. Przede wszystkim nie zawiera żadnych elementów charakteryzujących decyzję administracyjną tj. nie jest władczym przejawem woli rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną w stosunku do zindywidualizowanej osoby, określającym jej prawa lub obowiązki i wydanym z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 - Nadzór nad działalnością gminy - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały - zarządzenia (organu wykonawczego) z powodu sprzeczności z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. SA/Wr 22/92, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynym bowiem kryterium sprawowanego nadzoru stosownie do art. 85 u.s.g. jest kryterium zgodności z prawem. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Natomiast pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organów województwa, powiatu i gminy nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym lub decyzją i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Po 69/92, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992r. sygn. akt I SAB/Wr 16/92, postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r. sygn. akt II SA 1155/97, dostępne CBOSA). Zasadnie wywiódł Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 u.s.g. nie jest obowiązkowe, bowiem procedura nadzoru nad działalnością uchwałodawczą m.in. gminy stanowi jedynie uprawnienie organu nadzoru, nie zaś obowiązek. Ewentualne interwencje osób trzecich w kwestii objęcia nadzorem określonej uchwały, czy też zarządzenia w odniesieniu do organu wykonawczego organ nadzoru może traktować jedynie jako swoisty "sygnał w sprawie". Ocena czy zarządzenie Burmistrza Miasta [...], jak ma to miejsca w rozpoznawanej sprawie, wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną Wojewody, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek jakiejkolwiek strony. Reasumując, z uwagi na fakt, że wniesiona w przedmiotowym postępowaniu skarga dotyczy pisma organu nadzoru, zawierającego w swej treści jedynie informację, które jak wskazano wyżej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podlega ona odrzuceniu. Wobec tego, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak kompetencji do kontroli takiego przejawu działalności organu nadzoru, Sąd nie miał także prawnej możliwości merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Ponieważ skarga podlega odrzuceniu Sąd, mając na względzie treść art. 222 P.p.s.a., odstąpił od wzywania skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, a także odstąpił od wzywania strony skarżącej do wykazania uprawnienia osób, których podpisy widnieją na skardze, do jej wniesienia i podpisania.