II SA/Rz 1206/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na wniosek "A." Sp. z o.o. z/s w R., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w/z z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr 2741/7, 2741/8, 2741/9, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2741/15, 2741/16, 2741/17, 2741/18, 2741/19, 2741/20, 2741/21, 2741/22, 2741/23, 2741/25, 2741/27, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2743/1, 2743/2, 2743/3, 2743/4, 2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8 w obr. [...] oraz włączenia do dróg publicznych przez działki nr 2740, 2553/1, 2553/4 w obrębie [...], położonych w R. przy ulicy S. i T. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zastępca Prokuratora Rejonowego [...], wnioskując o jej uchylenie w całości i zarzucając jej rażącą obrazę art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Wskazał, że została ona wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Nie została w szczególności dokładnie wyjaśniona kwestia ewentualnego zaliczenia zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy mieszkaniowej zakładów "B." SA i "C." Sp. j. do zakładów o zwiększonym albo dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i związaną z tym potrzebą odsunięcia tej zabudowy na bezpieczną odległość, co zwłaszcza w przypadku tego drugiego zakładu wiąże się z zagrożeniem wycieku z instalacji chłodniczej amoniaku, stanowiącego bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie odwołującego się, wydana decyzja narusza także art. 61 ustawy o planowaniu (...), gdyż obszar planowanej inwestycji stanowią tereny przemysłowe, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla żadnej z działek sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji nie przewiduje zagospodarowania polegającego na wznoszeniu budynków mieszkalnych, tak indywidualnych jak i przybierających postać osiedla. Brak na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej uniemożliwia więc określenie wymagań urbanistycznych dotyczących linii nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników jej kształtowania oraz architektonicznych (gabarytów i formy obiektów budowlanych); najbliższe budynki mieszkalne położone są w odległości ok. 300 m w linii prostej od terenu inwestycji i nie mogą być uznane za najbliższe sąsiedztwo. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w oparciu o art. 138 § 2 Kpa w/z z art. 59, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ustawy o planowaniu (...) uchyliło decyzję Prezydenta M. [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium organ I instancji formułując w swojej decyzji "zalecenie" odsunięcia projektowanej zabudowy w pasie 60 m zasięgu strefy zagrożenia od granic zakładów "C." i "B." jako potencjalnych sprawców poważnych awarii ze względu na magazynowanie i używanie amoniaku dopuścił się naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu (...), bowiem przepis ten daje możliwość określenia wyłącznie jednoznacznych warunków zabudowy w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych. Prezydent M. [...] nie wziął także pod uwagę dokonanego przez "C." w dniu 1 czerwca 2010 r. w trybie art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902 ze zm.) zgłoszenia prowadzenia zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej w związku z posiadaniem na terenie zakładu instalacji amoniaku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wniósł sprzeciw wobec zamiaru uruchomienia takiego zakładu przy ul. T. w R.; została ona uchylona decyzją Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] sierpnia 2010 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a do dnia wydania decyzji przez Prezydenta M. [...] Komendant Miejski PSP nie wniósł sprzeciwu. Organ I instancji mimo posiadania informacji o wpłynięciu wniosku o zgłoszenie zakładu o zwiększonym ryzyku nie dokonał w tym zakresie analizy zagrożenia dla lokalizacji osiedla, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. W swej decyzji Kolegium powołało się również na art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakazuje uwzględnić ograniczenia wynikające z ust. 5 tego artykułu stanowiącego, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Definicję takiego zakładu zawiera art. 248 ust. 1 tej ustawy, zaliczając do nich w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej zakłady o zwiększonym i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Kolegium podzieliło również zastrzeżenia Prokuratora odnośnie pominięcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...). Została ona dokonana wobec bardzo rozległego obszaru, ustalonego w sposób dowolny i bez jakiegokolwiek kryterium, zaś w przypadku decyzji o warunkach zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno m.in. wyjaśniać powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki której dotyczy wniosek. Ustalając rozmiar tego obszaru organ powinien wykazać, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora /wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 972/09/. Decydujący wpływ na zachowanie ładu przestrzennego ma też analiza przedmiotowej lokalizacji pod kątem wynikającej z art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu (...) tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Planowane osiedle położone jest w obszarze przemysłowym, otaczają go zakłady "C.", "B.", MPK oraz budynki hurtowni, których to obiektów nie można pominąć przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, iż zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą, a także czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy w przyszłości zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Brak takich ustaleń w decyzji Prezydenta M. [...] powoduje jej wadliwość w świetle art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do podniesionych na etapie postępowania odwoławczego przez inwestora, tj. "A." Sp. z o.o. zarzutów wskazujących na niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Z-cę Prokuratora Rejonowego Kolegium uznało je za niezasadne, przyjmując jego prawo i prawidłowość wniesienia odwołania mimo braku udziału w postępowaniu I-instancyjnym. Podsumowując, SKO uznało objętą odwołaniem decyzję za przedwczesną, a jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia uzasadnione koniecznością przeprowadzenia postępowania w znacznej części. W jego ponownym toku organ I instancji powinien dokonać analizy uzupełnionego materiału dowodowego pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...). Wniosków dowodowych złożonych przez inwestora w piśmie z dnia 20 września 2010 r. Kolegium nie uwzględniło, ponieważ stwierdzone uchybienia i braki w materiale dowodowym nie dawały podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; wnioski te strony mogą złożyć w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Skargę na opisaną decyzję SKO z dnia [...] września 2010 r. wniosła Spółka z o.o. " A.", zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 § 1, 107 § 3, 134, 136, 138 § 1 i 2 Kpa, 2. Naruszenie § 4, 5, 6, i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dz. U. Nr 164, poz. 1588), 3. Naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535), 4. Naruszenie art. 248 § 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, 5. Naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 6. Błąd w ustaleniach faktycznych, 7. Dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego, 8. Nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, tj. rozprawy przed wydaniem orzeczenia oraz przesłuchania w charakterze świadka A. S. oraz architekta sporządzającego projekt przedmiotowej decyzji i analizy urbanistycznej na okoliczność potwierdzenia je prawidłowości, wyjaśnienia podnoszonych w odwołaniu kwestii dot. zagrożenia ze strony C. oraz zgodności zasięgu planowanej inwestycji z funkcją otoczenia. Na tej podstawie strona skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji SKO w całości, podnosząc, że wskazania zawarte w decyzji Kolegium dla organu I instancji nie mają oparcia w stanie faktycznym i prawnym, zmierzają do skomplikowania stanu faktycznego oraz nakreślenia organowi I instancji prowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, że wydanie decyzji będzie długotrwałe, a wręcz niemożliwe w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę SKO uznało ją za nieuzasadnioną, powołując się na sformułowane w swojej decyzji uchybienia względem postępowania i decyzji organu I instancji. Wnioskując o oddalenie skargi SKO wskazało, że zarzuty skarżącej Spółki poza wskazaniem rzekomo naruszonych przepisów nie zawierają ich uzasadnienia i stanowią jedynie polemikę z oceną Kolegium. Spółka nie chce zauważyć, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny i wiąże się z błędami organu I instancji w toku postępowania, których Kolegium z uwagi na ich wagę nie mogło naprawić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy odwoławcze przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą dalszych rozważań. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzyganiu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszoinstancyjnego". Takie rozumowanie wynika z treści art. 138, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji a nie oddalenie odwołania, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 oraz § 3 k.p.a. regulują drugi rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego, którym są decyzje kasacyjne. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ma podstawę prawną w art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skargą, zauważyć wypada, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w punkcie 2 zawiera "zalecenie odsunięcia projektowanej zabudowy w pasie 60 metrów zasięgu strefy zagrożenia wycieku amoniaku od granic zakładów "C." oraz B. potencjalnych sprawców poważnych awarii. Oba z zakładów zostały zaliczone do potencjalnych sprawców poważnych awarii ze względu na magazynowanie i wykorzystywanie w procesie produkcji amoniaku. Warunki zabudowy wymagają określenia jednoznacznych zasad a nie zaleceń. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia wynikające z ust. 5 tegoż artykułu, który stanowi "że osiedla mieszkaniowe (...) powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii". Definicję natomiast zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zawiera przepis art. 248 ust. 1 cyt. ustawy. O tym jakie rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie decydują o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31.1.2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważniej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 30 poz. 208) Zgodnie zaś z art. 250 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku obowiązany jest do zgłoszenia zakładu państwowej straży pożarnej. Organ I instancji posiadał informację, iż taki wniosek o zgłoszenie zakładu o zwiększonym ryzyku wpłynął lecz nie dokonał analizy zagrożenia dla lokalizacji osiedla w sąsiedztwie takiego zakładu. Brak również uzasadnienia dla przyjęcia przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego i wykazania, że jest on uzasadniony koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Brak również prawidłowej analizy "dobrego sąsiedztwa". Planowane osiedle położone jest w obszarze przemysłowym tj. zakłady "C." i "B." oraz budynki hurtowni i MPK. Obiektów tych nie należy pomijać przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem zakres uzupełnienia postępowania wyjaśniającego znacznie przekracza kryterium ustalone przez przepis art. 136 k.p.a. i zasadnym jest wydanie decyzji kasacyjnej. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.