II SA/Rz 1209/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego -skargę oddala- II SA/Rz 1209/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi B. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] o przyznaniu B. M. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci A., A. i A. M. na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. (na A.) oraz do 31 sierpnia 2005 r. (na pozostałe dzieci). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku B. M. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] przyznał zasiłek rodzinny na dzieci A. M. i A. M. od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., zaś na A. M. w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie wniosła od niej odwołania. Pismem z dnia 22 września 2010 r. SKO zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza. SKO decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że W. M. pracował legalnie w Wielkiej Brytanii od dnia 20 kwietnia 2003 r. i pracuje do chwili obecnej. W związku z powyższym decyzja przyznająca zasiłek rodzinny B. M. na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. została wydana przez niewłaściwy organ, gdyż z dniem podjęcia legalnej pracy W. M. uprawniony był do świadczeń rodzinnych w Anglii. Taki stan rzeczy w ocenie SKO powoduje, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Po rozpatrzeniu wniosku B. M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] października 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa i wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że opiera się na błędnych ustaleniach nieodpowiadających faktom. Nie zgodziła się z decyzją i wyraziła swoje rozgoryczenie spowodowane brakiem możliwości otrzymania zasiłku w Polsce z powodu pracy męża za granicą. Po rozpatrzeniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację i ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r., sprowadzające się do konkluzji, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2004 r. przyznająca B. M. na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. zasiłek rodzinny i dodatki na dzieci została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych był Marszałek Województwa [...]. Kolegium wyjaśniło, że W. M. w dacie wydania kontrolowanej decyzji był zatrudniony na terenie Wielkiej Brytanii (od 20 kwietnia 2003 r.). Naprowadziło, że od daty wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w świetle przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego Nr 574/77 z dnia 21 marca 1972 r. (Dz. Urz. WE 174 z 27 marca 1972 r. ze zm.) - zachodziła koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, skutkująca właściwością Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, o które ubiegała się B. M. Organ odwoławczy nadmienił, że bez znaczenia dla zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje świadomość strony, czy też nawet samego organu przyznającego świadczenie faktu podjęcia przez W. M. pracy na terenie Wielkiej Brytanii i zaistnienia w związku z tym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Końcowo Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji nie przesądza o tym, że świadczenia rodzinne wypłacone za okres objęty kontrolowaną decyzją zostały przez B. M. nienależnie pobrane i tym samym są objęte obowiązkiem zwrotu. W badanym aspekcie stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że o uprawnieniu B. M. do świadczeń rodzinnych na dzieci we wskazanym okresie winien był orzekać Marszałek Województwa [...], a nie Burmistrz [...], co nie jest równoznaczne z tym, że świadczenia te nie powinny zostać wnioskodawczyni przyznane. W skardze na tę decyzję B. M. wniosła o jej uchylenie, ewentualnie o jej zmianę lub umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca sformułowała wniosek o wystąpienie z pytaniem do Europejskiego Trybunału. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego, prawa procesowego i błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją i przedstawiła analogiczną argumentację jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadmieniła, że decyzja objęta skargą, którą otrzymała jest kserokopią i nie widać na niej podpisów członków Kolegium. W jej ocenie decyzja ta nie jest wprowadzona do obrotu prawnego w sposób prawidłowy, stąd nie może być unieważniona, zaskarżona, jak też nie powinna być ponownie rozpoznawana. Podniosła, że organy nie analizowały unieważnienia decyzji pod kątem skutków, jakie wywołała dla porządku prawnego oraz interesów stron. W aspekcie przedmiotowej spawy skarżąca powołała się także na zasady konstytucyjne uwzględniające dobro rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu przedstawiony na wstępie stan faktyczny niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał B. M. zasiłek rodzinny na dzieci: A. M., A. M. na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2005 r. oraz A. M. na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2004 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej pism Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia 7 lipca i 9 października 2009 r. wynika, że z nadesłanego przez instytucję brytyjską formularza dotyczącego potwierdzenia składu rodziny dla potrzeb przyznania świadczeń rodzinnych dla W. i B. M. organy powzięły informację, iż W. M. – małżonek skarżącej, pracuje na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 20 kwietnia 2003 r., oraz że w związku z tym faktem W. M. podlega ustawodawstwu brytyjskiemu w zakresie świadczeń rodzinnych, a od 1 maja 2004 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) od momentu jej wejścia w życie, niezależnie od zmian, które były w niej wprowadzone, w art. 21 wprowadziła wyjątek od zasady ogólnej, zgodnie z którą organem właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11 u.ś.r.) – wyjątek w zakresie wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Od daty wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej na terenie kraju obowiązuje bowiem także tzw. "ustawodawstwo unijne" ,w tym w momencie wydawania decyzji przez Burmistrza także rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. UE L 149 z 05.07.1971 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L z 27.03.1972 z późn. zm.). Powyższe akty normatywne aktualnie zostały zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284 z 30.10.2009 r.). Wspomniana koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania rożnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami pobytu lub zamieszkania. Koordynacja oparta jest na uprzednim stwierdzeniu odrębności i niemożliwej do usunięcia różnorodności krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które zazębiają się w stosunku do konkretnej osoby. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji gdy członek rodziny skarżącej – jej mąż W. M. od dnia 20 kwietnia 2003 r. pracuje w Wielkiej Brytanii, to od 1 maja 2004 r. był on również w świetle art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 osobą uprawnioną w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkiwali na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez tamtejsze ustawodawstwo. W takiej sytuacji organem, który był właściwy do rozpoznania wniosku B. M. o świadczenia rodzinne w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. był zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. – Marszałek Województwa [...]. Jeśli więc sprawę rozstrzygnął Burmistrz [...], to taka decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest odrębną sprawą, która w tym wypadku została wszczęta z urzędu przez organ wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza [...] (zgodnie z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.). Wcześniej przedstawiony stan faktyczny dawał podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza i wydania decyzji w tym przedmiocie. Słusznie wskazuje SKO, że powyższe wcale nie przesądza, że świadczenia rodzinne, które zostały przyznane B. M. na dzieci wymienione w treści decyzji jej się nie należały. Jednak wniosek skarżącej powinien rozstrzygnąć Marszałek Województwa [...], a nie Burmistrz [...]. Konstytucyjne zasady związane z ochroną dobra rodziny nie stanowią przesłanki negatywnej, która miałaby uniemożliwić stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy Sąd nie znalazł także podstaw do wystąpienia z pytaniem wskazanym w skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie było bowiem żadnych wątpliwości w zakresie zgodności przepisów prawa polskiego z przepisami prawa unijnego. Podkreślić należy, że organy administracji są zobowiązane do stosowania prawa i działania zgodnie z nim, a w sytuacji ujawnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji były zobowiązane do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. To właśnie "tolerowanie" decyzji, które są dotknięte wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności narusza porządek prawny, a nie ich eliminowanie z obrotu prawnego. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organy nie badają, jakie skutki wywoła to stwierdzenie, a jedyną negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przewiduje przepis art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwołalne skutki prawne. Wypłacenie świadczeń rodzinnych na podstawie decyzji je przyznającej nie wywołuje z całą pewnością takich nieodwracalnych skutków prawnych, więc z pewnością taka przesłanka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że wyrokami, o których pisze skarżąca tut. Sąd uchylił decyzje SKO wydane w innych sprawach, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która jest odrębną sprawą administracyjną. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej akurat sprawy pozostają kwestie innych decyzji wydawanych przez Burmistrza [...] z naruszeniem prawa w odrębnych sprawach, czy kwestie przestępstw rzekomo popełnianych przez piastuna organu, skoro pozostają one poza zakresem tej konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nie musiał też dokonywać wykładni prawa, a jedynie zastosowano konkretne przepisy ustaw, których treść nie budzi wątpliwości czy problemów interpretacyjnych. Powoływane zaś przez skarżącą przepisy art. 18, art. 71 i art. 32 Konstytucji RP nie mogły uzasadniać pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jak wyżej wskazano i co podkreślają organy, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] nie przesądza jeszcze, że przyznane nią świadczenia nie należały się skarżącej co do zasady, ale jej wniosek powinien być rozpoznany przez właściwy organ – w tym wypadku takim organem jest Marszałek Województwa [...]. Marszałek zbada i oceni czy skarżącej te świadczenia się należą i w jakiej wysokości. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a w aktach tych znajdują się decyzje SKO, które spełniają wszystkie niezbędne wymogi i są tam oryginalne podpisy członków składu orzekającego, a nie kserokopie. Za gołosłowny Sąd uznał więc kolejny zarzut skarżącej dotyczący tej kwestii. Także akurat w tym wypadku brak szczegółowego odniesienia się do niektórych zarzutów odwołania, które wykraczały poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności, w ocenie Sądu nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd działając z urzędu zauważył w decyzjach oczywiste omyłki, np. dotyczące w tym wypadku okresu, na który przyznany został decyzją Burmistrza zasiłek rodzinny na A. i A. M., a także omyłkowo w uzasadnieniu decyzji z [...].10.2010 r. wskazano inny organ niż ten, który wydał wadliwą decyzję, lecz są to oczywiste omyłki, uchybienia, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie przewidzianym przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a., należało oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.