II SA/Rz 1209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanej dalej jako "K.p.a." po rozpoznaniu odwołania E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 21.11.2012 r. ustalono, że lokal nr 7 przy ul. O. [...] w S. został przebudowany, a mianowicie zostały wyburzone ścianki działowe pomiędzy pokojem, kuchnią i przedpokojem, w wyniku czego powstała jedna otwarta przestrzeń wykorzystywana jako kuchnia z jadalnią oraz komunikacja z pozostałymi pomieszczeniami. Przebudowano także instalacje wewnętrzne. Uczestnicząca w oględzinach A. O. nie przedłożyła dokumentów dotyczących legalności powyższych robót. Z jej oświadczenia wynika, że zostały one wykonane w 2007 r., po uprzednim uzyskaniu zgody zarządcy nieruchomości tzn. A. Sp. z o.o. w S. Wobec powyższych ustaleń i powziętych wątpliwości co do bezpieczeństwa wykonanych robót i stanu technicznego obiektu PINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], nałożył na A. i P. O. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 7 przy ul. O. [...] w S. Z przedłożonej dnia 19.04.2013 r. ekspertyzy opracowanej przez R. M. wynika, że dokonana przebudowa przedmiotowego lokalu nie wpłynęła negatywnie na stateczność budynku oraz stateczność konstrukcji i bezpieczeństwo jego użytkowania. Mając to na uwadze, powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 7 przy ul. O. [...] w S. W złożonym od tej decyzji odwołaniu E. S. zwróciła uwagę na pękające w piwnicach sufity, pękające na klatce schodowej tynki oraz fakt, że w należącym do niej lokalu nr 9 opadły drzwi i rysują płytki w przedpokoju. Podniosła, że do chwili obecnej nie wyjaśniono, co jest bezpośrednią przyczyną niszczenia jej mienia, jak też nie wyciągnięto konsekwencji wobec osoby, która dokonała robót, których dotyczy sprawa bez stosownego pozwolenia czy zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania WINB uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach zaznaczył, że PINB prawidłowo zakwalifikował dokonany zakres robót jako samowolnie wykonaną przebudowę lokalu mieszkalnego nr 7. Zastosowanie mają więc do nich przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przewidziane dla przypadków inne niż wskazane w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, zatem innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały już zakończone, brak było podstaw do ich wstrzymywania na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. i w związku z brzmieniem art. 51 ust. 7 należy je ocenić przez pryzmat art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. Tryb z art. 51 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zaistnieje nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, a zatem brak możliwości naprawy. Z kolei zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. możliwe jest, gdy konieczne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W świetle powołanych regulacji konieczne zatem było dokonanie oceny wykonanych robót w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wedle przedłożonej w sprawie ekspertyzy technicznej, wszystkich robót wyburzeniowych dokonano na ściankach działowych wykonanych z cegły dziurawki, które pełniły wyłącznie funkcję wydzielającą pomieszczenia, nie stanowiły części konstrukcyjnej obiektu i nie posiadały właściwości nośnych; podłużny układ ścian nośnych przekazuje obciążenia ze stropów, ścian zewnętrznych i dachu na fundamenty, a usunięcie ścianek działowych nie ma wpływu na statykę obiektu jako całości. Obiekt jest usztywniony ścianami poprzecznymi klatki schodowej oraz ścianami pomiędzy mieszkaniami. Ściany zewnętrzne oraz nośne a także stropy nie wykazują żadnych niebezpiecznych spękań. Ogólna konkluzja ekspertyzy jest więc taka, że roboty, których ona dotyczy nie wpłynęły negatywnie na stateczność budynku, bezpieczeństwo jego konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. Mając to na uwadze WINB stwierdził brak potrzeby wykonywania jakichkolwiek robót w celu doprowadzenia tych już zrealizowanych do stanu zgodnego z prawem. Brak zatem, w jego ocenie, podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego i wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 P.b., zaś postępowanie w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i jako takie podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, ze trudno jest przypisywać ogólny stan techniczny budynku wybudowanego w latach 30-tych (pękające sufity w piwnicach, na klatce schodowej, przy drzwiach wejściowych do lokali) wykonanym robotom budowlanym polegającym na wyburzeniu ścianek działowych. Nieodpowiedni stan techniczny budynku jako całości może natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania. E. S. nie zgodziła się z powyższą decyzją WINB i złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 105 § 1 K.p.a. przez stwierdzenie braku przedmiotu dla dalszego prowadzenia postępowania, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o uzupełnienie ekspertyzy technicznej dotyczącej lokalu mieszkalnego nr 7 przy ul. O. [...] w S., art. 85 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dokładnych oględzin należącego do niej lokalu mieszkalnego w celu ustalenia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi uszkodzeniami tego lokalu a robotami dokonanymi w lokalu nr 7, - art. 51 ust. 1 pkt 1-2 P.b. przez stwierdzenie braku podstaw do wdrożenia przewidzianego nimi postępowania naprawczego, - art. 81 P.b. przez niewywiązanie się z obowiązku dbałości o bezpieczeństwo ludzi i mienia, - art. 8 K.p.a. przez pozbawienie jej zaufania do rzetelnego prowadzenia sprawy. Skarżąca wskazała, że przedłożona w sprawie ekspertyza budzi uzasadnione zastrzeżenia co do rzetelności wykonania i spełnienia wszystkich wymagań wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...].12.2012 r. Ocena takiej ekspertyzy powinna nastąpić nie tylko pod względem formalnym (tj. sporządzenia jej przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami), lecz także pod kątem rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Skarżąca podkreśliła, ze skoro obowiązek wykonania ekspertyzy nałożony został na właścicieli lokalu, w którym stwierdzono samowolę budowlaną, to należałoby oczekiwać od organu większej staranności w ocenie spełniania przez przedmiotowy dokument podanych wyżej wymogów. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa ekspertyza jest niepełna, a zatem nie mogła stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania. Koncentruje się ona bowiem na opisie konstrukcji budynku i przeprowadzonych w lokalu nr 7 robotach, nie zaś wpływie tych ostatnich na budynek. Nacisk w ekspertyzie winien być zatem położony na analizę skutków dokonanych robót, nie zaś na nie same. Skarżąca stanowczo nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że powstałe w jej lokalu szkody nie mają żadnego związku z samowolnie wykonanymi w lokalu nr 7 robotami. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu we wskazanych wyżej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. O. [...] m. 7. Organ ustalił, że wykonano roboty polegające na wyburzeniu ścianki działowej pomiędzy pokojem, kuchnią i przedpokojem, w wyniku czego powstała jedna otwarta przestrzeń wykorzystywana jako kuchnia z jadalnią oraz komunikacja z pozostałymi pomieszczeniami oraz przebudowano instalacji wewnętrznych stanowiły samowolną przebudowę lokalu mieszkalnego nr 7. W świetle przepisu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W świetle takiej definicji prawidłowość kwalifikacji charakteru wykonanych robót przez organy obu instancji, jako przebudowy, należy uznać za prawidłową. Nie może również budzić wątpliwości stanowisko organów, iż w kontrolowanym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidziane dla przypadków inne niż wskazane w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1. Z uwagi na to, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, brak było podstaw do ich wstrzymywania na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. i w związku z brzmieniem art. 51 ust. 7 należy je ocenić przez pryzmat art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. W celu ustalenia potrzeby zastosowania któregoś z rozwiązań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. koniecznym zatem było dokonanie oceny wykonanych robót w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wedle przedłożonej w sprawie ekspertyzy technicznej, wszystkich robót wyburzeniowych dokonano na ściankach działowych wykonanych z cegły dziurawki, które pełniły wyłącznie funkcję wydzielającą pomieszczenia, nie stanowiły części konstrukcyjnej obiektu i nie posiadały właściwości nośnych; podłużny układ ścian nośnych przekazuje obciążenia ze stropów, ścian zewnętrznych i dachu na fundamenty, a usunięcie ścianek działowych nie ma wpływu na statykę obiektu jako całości. Obiekt jest usztywniony ścianami poprzecznymi klatki schodowej oraz ścianami pomiędzy mieszkaniami. Ściany zewnętrzne oraz nośne a także stropy nie wykazują żadnych niebezpiecznych spękań. Ogólna konkluzja ekspertyzy jest taka, że roboty, których ona dotyczy nie wpłynęły negatywnie na stateczność budynku, bezpieczeństwo jego konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. W takiej sytuacji uznać należy za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż nie ma potrzeby wykonywania jakichkolwiek robót w celu doprowadzenia zrealizowanych już do stanu zgodnego z prawem, a więc brak jest podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego i wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 P.b. Zaistniała sytuacja zobligowała organ do uznania postępowania naprawczego za bezprzedmiotowe, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W sprawie zebrano pełny materiał dowodowy pozwalający na ocenę wpływu dokonanej samowolnie przebudowy na stateczność całego budynku oraz bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania. Ustalenia sporządzonej ekspertyzy w sposób jednoznaczny wskazują, że dokonane przebudowa nie ma wpływu na stan techniczny lokalu strony skarżącej. W związku z treścią ekspertyzy organ w sposób uprawniony wskazał, że obecny stan techniczny całego budynku wynika z faktu, że został on wybudowany w latach 30-tych a nie z wykonania robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścianek działowych. Sporządzona ekspertyza w sposób pełny wyjaśnia wpływ wykonanych robót budowlanych na cały budynek przy ul. O. [...], a więc również na lokal stanowiący własność skarżącej. Poza gołosłownymi twierdzeniami o wpływie wykonanych robót na lokal stanowiący własność skarżącej nie przedstawiła ona żadnych dowodów, pochodzących od podmiotów posiadających stosowne kwalifikacje, które podważyłyby prawidłowość sporządzonej ekspertyzy. W takiej sytuacji uznać należy, że decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak potrzeby wykonywania jakichkolwiek robót w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 P.b. nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.