II SA/Rz 1209/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 1209/17 UZASADNIENIE W dniu 6 czerwca 2017 r. KK zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego przebiegu granicy działki nr 2045 na odcinku z działkami nr 2043/1 i 2044/1 w [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie wnioskodawca podał, że w wyniku zmian dokonanych w 2014 r. w ewidencji gruntów i budynków, granica nieruchomości przebiega przez jego budynek mieszkalny, skutkiem czego właściciel nieruchomości sąsiedniej zgłasza roszczenia co do jego własności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu do części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S. zmian przebiegu granic działki ewidencyjnej nr 2045 z działkami nr 2043/1 i 2044/1 – wynikających z mapy uzupełniającej wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] lipca 2017 r. za nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w 2014 r. przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Zgodnie z informacją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. pod poz. [...], projekt operatu opisowo – kartograficznego po modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Starosta wskazał, że badając zasadność wniosku KK przeprowadził analizę danych zawartych w operacie ewidencyjnym po modernizacji. Ustalono, że budynek mieszkalny położony na działce nr 2045 został pomierzony podczas modernizacji operatu ewidencji, ale przecina go granica z działką sąsiednią 2044/1, która to nie została pomierzona i nie został spisany protokół ustalenia przebiegu granic. Na podstawie porównania map ewidencyjnych począwszy od mapy scaleniowej obrębu S. z 1992 r., stwierdzono zmianę konfiguracji na styku granic działek nr 2045, 2043/1 i 2044/1 w stosunku do aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej. Celem wyjaśnienia zaistniałej rozbieżności organ zwrócił się do G sp. z o.o. o sporządzenie dokumentacji geodezyjnej w zakresie skorygowania przebiegu spornej granicy. W ramach sporządzonego opracowania geodeta uprawniony dokonał pomiaru granic na gruncie. Dla granicy pomiędzy działką nr 2045 a stanowiącą własność MW działką nr 2043/1 został spisany zgodny protokół z ustalenia granic. Dla granicy pomiędzy działką nr ewid. 2045 a stanowiącą własność GG działką nr 2044/1 protokół podpisał jedynie wnioskodawca, zaś właścicielka działki sąsiedniej podniosła, że nie akceptuje czynności związanych z ustaleniem przebiegu granicy. Organ wskazał, że stan posiadania pomierzony 12 lipca 2017 r., porównany do mapy poscaleniowej z 1992 r. i aktualnie obowiązującej, pokrywa się ze stanem poscaleniowym. Przebieg wnioskowanej granicy znajduje zatem odzwierciedlenie w geodezyjnym materiale dowodowym, co wobec ciążącego na organach administracji obowiązku utrzymywania operatu ewidencji gruntów i budynków w stałej aktualności, obligowało do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła GG podnosząc, że w toku postępowania organ I instancji pominął wnioski i argumentację odwołującej, wyrażone w jej pismach z 17 i 21 lipca 2017 r. Zdaniem odwołującej, do rozpoznania opisywanej sprawy nie był właściwy Starosta [...], gdyż wobec rozbieżności między stanem faktycznym i prawnym przebiegu granic działek ewidencyjnych, sprawę należało rozpatrzeć w oparciu o art. 29 P.g.k., tj. przeprowadzić rozgraniczenie nieruchomości. Niezależnie od powyższego podniosła, że na odcinku spornej granicy nie ma widocznych znaków geodezyjnych, a sam organ nie wskazał w jaki sposób geodeta dokonał pomiarów na gruncie. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na mapie ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją oraz na mapie poscaleniowej przebieg spornej granicy nie przecinał konturu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2045. Ustalono również, że na gruncie pomiędzy działkami istnieje ogrodzenie trwałe, przebiegające w odległości 0,5 m od ściany ww. budynku mieszkalnego. Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę modernizacji wynika z kolei, że wskazany w operacie ewidencji gruntów i budynków powstałym w wyniku prac modernizacyjnych przebieg spornej granicy przecinał kontur budynku wnioskodawcy. Taki stan w ocenie organu odwoławczego wypełnia hipotezę normy wskazanej w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie", obligującej wykonawcę do ustalenia przebiegu granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ podał, że odwołująca ma rację co do tego, że spór graniczny winien zostać rozwiązany w drodze rozgraniczenia nieruchomości, niemniej dokonana zaskarżoną decyzją zmiana ma na celu jedynie eliminację błędu popełnionego w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a nie dokonanie zmiany w stosunkach własnościowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GG wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwolnienie od opłat sądowych w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając zarzuty sformułowane we wniesionym odwołaniu skarżąca wskazała na błędne pomiary spornej granicy przeprowadzone przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej. Zdaniem skarżącej, przebieg granicy wykazany po modernizacji jest prawidłowy, natomiast decyzje wydane w opisywanej sprawie naruszają jej prawo własności, gdyż ich skutkiem jest zmiana przebiegu granicy działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) – P.g.k. Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1. z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2. na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2b p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1. w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2. w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Istotnym w zakresie aktualizacji jest też przepis § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", który w ust. 1 stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przepis ten otrzymał powyższą treść na skutek nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), z mocą od 31 grudnia 2013 r., jednakże jeszcze przed dokonaną nowelizacją, pomimo braku wyraźnego wskazania ustawodawcy, nie było wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków możliwe jest prostowanie błędnych wpisów w przypadku, gdy błędy te mają charakter oczywisty i wynikają z dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych. Tak też przyjmowano w orzecznictwie - np. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15.05.2012 r., III SA/Lu 86/12, LEX Nr 1166264, przyjął, że dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów lub omyłek nie jest wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Podobny pogląd, stwierdzający, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, wyraził też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21.03.2013 r., II SA/Kr 1048/12, LEX Nr 1301267 (podobnie również m. in. wyroki WSA w Rzeszowie w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 647/12, II SA/Rz 15/14, II SA/Rz 158/14 i II SA/Rz 1572/14, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że w oparciu o powyższe regulacje nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r. IV SA/Wa 301/07 i wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. I OSK 1696/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś korekta danych zawartych w dokumentach ewidencyjnych jest możliwa, jeśli błędy mają charakter ewidentny. Istotną okolicznością, wynikającą ze wskazanych przepisów, a mającą znaczenie w kontekście niniejszej sprawy, jest również to, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zdaniem organów, przebieg spornej granicy wykazany po dokonanej w 2014 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest błędny, o czym świadczyć ma fakt, że na mapie ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją oraz na mapie poscaleniowej przebieg granicy pomiędzy działką nr 2045 a działką nr 2044/1 nie przecinał konturu budynku mieszkalnego wnioskodawcy, a ponadto taki przebieg granicy pokrywa się w faktycznym przebiegu ogrodzenia pomiędzy tymi nieruchomościami. Okoliczności te, w ocenie organów, uzasadniały uwzględnienie wniosku KK i wydanie decyzji o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian przebiegu opisanej wyżej granicy działek. Sąd stwierdza, że taka konkluzja jest – w świetle dotychczas ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów – przedwczesna. Faktem bezspornym jest, że w obrębie [...] była przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, zakończona informacją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. pod poz. [...], że projekt operatu opisowo – kartograficznego po modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu S.. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie podały dlaczego przebieg spornej granicy wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby modernizacji gruntów i budynków wsi S., jest w ich ocenie nieprawidłowy, a w konsekwencji, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w § 36 rozporządzenia, do pozyskania danych dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Sąd nie neguje, że mogło dojść do błędnego wykreślenia granicy na mapie sporządzonej w toku postepowania modernizacyjnego, jednakże organ winien uzasadnić wyrażoną przez siebie w tej kwestii ocenę, gdyż sam fakt zmiany przebiegu granicy działek w stosunku do map obowiązujących poprzednio nie oznacza automatycznie, że dane zawarte w nowo sporządzonej dokumentacji nie są prawidłowe. Tymczasem organy nie wskazały na czym konkretnie polegał ewidentny błąd, przez kogo i na którym etapie prac modernizacyjnych został popełniony. Organ odwoławczy ograniczył się w tej kwestii do stwierdzenia, że aprobuje stanowisko organu I instancji, zaś sam fakt poprzednio obowiązującego przebiegu spornej granicy pokrywającego się ze stwierdzonym podczas oględzin stanem posiadania stron postępowania, jest okolicznością przesądzającą o uwzględnieniu wniosku KK. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszył art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć przy tym wypada, że w myśl art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 14 stycznia 1994 r. III SA 491/93). Ponadto nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem dlaczego zarzuty skarżącej nie mogły zostać uwzględnione, względnie dlaczego nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia ww. przepisów k.p.a. mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jako że uznanie przebiegu spornej granicy za błędny było przesłanka do prowadzenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (lub zlecenie poszczególnych czynności organowi I instancji) w kierunku wskazanym przez Sąd, a następnie wydanie decyzji odpowiadającej prawu, mając przy tym na względzie fakt, że rolą organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków nie jest rozstrzyganie sporów granicznych.