II SA/Rz 1210/13

Sygn. akt II SA/Rz 1210 /13 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w 5 lutego stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie budowy zjazdu -postanawia- odrzucić skargę. II SA/Rz 1210/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi E. K. jest - jak określono w skardze -czynność Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt sprawy [...], mająca polegać na nieuwzględnieniu wniosku w/w o wybudowanie zjazdu z drogi gminnej ul. S. - działki nr ewid. 1027 na teren działki nr ewid. 1050 w S. Z uzasadnienia skargi wynika, że podaniem z 26 sierpnia 2013 r. E. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wybudowanie w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) zjazdu z drogi gminnej ul. S. – działki nr ewid. 1027 na teren działki nr ewid. 1050. W uzyskanej odpowiedzi zawartej w piśmie z 27 sierpnia 2013 r. organ nie uwzględnił tego żądania stojąc na stanowisku, że zjazd powinien zostać wykonany przez wnioskodawcę. Wobec tego w piśmie z 11 września 2013 r. E. K. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie w/w żądania dotyczącego budowy zjazdu. W ocenie skarżącego obowiązek taki ciążył na zarządcy drogi podczas jej budowy, co znajdować ma podstawę prawną w przepisach art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Według twierdzeń skarżącego na działce nr ewid. 1050 w czasie budowy drogi znajdował się bowiem budynek gospodarczy, do którego powinien zostać zapewniony zjazd, czego nie dokonano. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta [...] dopuścił się zatem naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 przez błędną wykładnię. Wobec tego wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia skarżącego przez uwzględnienie wniosku o wybudowanie zjazdu z drogi gminnej ul. S. na teren działki nr ewid. 1050. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ podał, że 16 stycznia 2012 r. skarżący zwrócił się do niego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. S. na teren działki nr 1050 i uzyskał je na mocy decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Natomiast w piśmie z 26 sierpnia 2013 r. skarżący wystąpił z podaniem o wybudowanie zjazdu z ul. S. na działkę nr 1050 zarzucając, że nie został on wybudowany przez zarządcę drogi. W odpowiedzi z 27 sierpnia 2013 r. wyjaśniono wnioskodawcy, że obowiązek budowy zjazdu przez właściwego zarządcę wiąże się z budową lub przebudową drogi, a skoro roboty takie nie były prowadzone to brak było obowiązku po stronie zarządcy do realizacji wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu materia objęta skargą nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w szczególności nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"). Niemniej wyjaśniono, że ul. S. została wybudowana w latach 90-tych XX wieku i wówczas wybudowano niezbędne zjazdy. W miejscu wskazanym przez stronę skarżącą zjazdu takiego nie wybudowano, dlatego ewentualna realizacja takiej inwestycji należy do skarżącego, stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż strona zaskarża "czynność Prezydenta Miasta [...] tj. nieuwzględnienie wniosku E. K. o wybudowanie zjazdu z drogi gminnej ul. S. dz. nr ew. 1027 na teren działki nr ew. 1050 w S. z dnia 27 sierpnia 2013 r." Powyższa "czynność" to pismo Prezydenta Miasta [...] z w/w daty sygn. [...], będące odpowiedzią na wniosek skarżącego o wybudowanie zjazdu z drogi gminnej – wyżej opisany, który złożono z powołaniem się na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał w nim, że zjazd z w/w drogi na jego posesję nie został do dnia dzisiejszego przez zarządcę drogi wybudowany. Prezydent Miasta [...] odpowiadając na wniosek poinformował, iż przytoczony we wniosku art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczący obowiązku wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi, mówi o przypadku budowy lub przebudowy drogi. W sytuacji gdy zarządca drogi nie prowadzi budowy lub przebudowy drogi, nie ma też obowiązku wybudowania zjazdów. Wskazując na powyższe Prezydent podał, iż przedmiotowy zjazd publiczny z ul. S. do budynku Zespołu Gabinetów Lekarskich, winien wnioskodawca wykonać indywidualnie na warunkach określonych w decyzji znak [...] z dnia [...].02.2012 r. Ponieważ kwestią bezsporną jest, że pismo powyższe nie jest ani decyzją ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. (w skardze zasugerowano jedynie, iż z uwagi na potrzebę wyjaśnienia pewnych okoliczności faktycznych powinno być przeprowadzone w pełni postępowanie administracyjne umożliwiające przeprowadzenie dowodów i wydanie decyzji) należało rozważyć czy w istocie objęte skargą pismo jest czynnością lub aktem wyszczególnionym w art. 3 § 2 pkt 4 tego przepisu. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. m.in. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63), kategorię działań administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. charakteryzują pewne elementy. Są to mianowicie akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (ewentualnie ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa. Nie jest to – jak wynika z orzecznictwa – kategoria zbyt szeroka. W każdym razie konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa indywidualne uprawnienie lub obowiązek. Prof. B. Adamiak wskazuje, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. B. Adamiak "Z problematyki właściwości..." str. 18). Przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych brzmi następująco: 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie Sądu obowiązek zarządcy drogi, który jest adresatem normy prawnej z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest urzeczywistniany np. w toku postępowania związanego z realizacją inwestycji drogowej, gdzie zatwierdzany jest projekt budowlany takiej budowanej i przebudowanej drogi. Przepis ten nie daje natomiast innemu podmiotowi niż zarządca drogi uprawnień czy obowiązków, których potwierdzenie może być realizowane w drodze czynności czy aktu. Pismo Prezydenta Miasta [...] nie jest więc czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a skarga w niniejszej sprawie jest w istocie skargą na pismo informacyjne Prezydenta i ze względu na ten przedmiot nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.